凤县农村产权制度改革调研修改稿

推进农村产权制度改革，是党中央的重大战略决策，是当前和今后一个时期农村改革的重要任务，更是激发农村发展活力、促进农村生产要素自由流动、促进农业农村加快发展的有效举措和有力抓手。凤县作为全省统筹城乡改革试验区和全市统筹城乡发展试点县，以试验区可大胆创新、先行先试为原则，坚持将农村产权制度改革作为统筹城乡农村综合改革的重要内容之一，在试点区域开展了以集体建设用地、宅基地、房屋为主的确权登记颁证等实践，在改革过程中积累了一些可资借鉴的有益经验。

一、凤县农村产权制度改革的现状

凤县位于宝鸡市西南部，是一个典型的山区县，全县总面积3187平方公里，总人口11万人，其中农业人口7.6万人。20__年全县撤乡并镇后辖9个镇，100个行政村，农户2万余户，农业用地14.2万亩。凤县从今年4月开始在试点区域留凤关统筹城乡新XX范围内的23个行政村启动实施了农村产权制度改革。目前，从改革工作现状看，有四个方面的特点。

一是农村固定资产利用价值较低。农村生产要素自由流动机制不活，是制约农村经济社会发展的重要瓶颈，城乡二元结构在产权方面体现出显著差异，城镇房屋、企业、土地

可通过抵押、买卖等实现资产盘活利用，并在银行、银行等商业银行中抵押贷款制度明确、程序规范。而农村房屋、村办企业、土地要实现抵押、买卖由于没有相应的制度、章程，工作较难开展。

二是产业发展与融资难矛盾突出。凤县经过三年的统筹城乡发展，70%以上的农户进入了国省道沿线和水系沿岸居住，园区化、产业化、特色化成为现代农业发展趋势，龙头企业、农林公司、农业种植大户对土地需求日趋迫切，随着农民进城落户，农民对利用土地、房屋抵押贷款发展第三产业有了更大的需求，农业产业化发展、三产发展与融资难矛盾突出。

三是农村配套金融制度还不健全。农村产权制度改革是一项系统工程，需要不断完善相配套的农村金融、医疗、养老、救助等方面的政策设计。凤县在医疗、养老、救助等方面的社会保障制度体系相对完善，但镇、村级金融机构比较单一，如何探索建立规范的村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助组织和信用担保机构，充分激活农村的金融生态环境，还要不断实践。

四是产权流转内容、模式较单一。凤县通过近一年来的农村产权制度改革试点，对试点区域农户房屋所有权、宅基地使用权、集体建设用地等进行了确权认证，产权流转的内容主要是房屋和土地，流转模式主要是抵押贷款。在如何利用凤县独特的矿产资源、林地资源方面进行自由流动，如何2

利用要素自由流动推进一批混合所有制经济和中小微企业，探索以股份合作为主、多种形式并存的产权流转模式等方面还有待实践。

二、凤县农村产权制度改革做法

一是大胆探索先行先试。凤县首先在留凤关统筹城乡新XX试点范围内进行了积极探索。首先是出台政策。出台了《留凤关统筹城乡新XX农村产权确权实施方案》，规定了确权范围，确立了以点带面逐步扩大产权改革内容范围。其次是明确组织机构。确定由试点区域暨留凤关统筹城乡新XX统一负责、所在镇配合完成农村产区制度确权颁证工作。通过以上措施，明确了指导思想、工作原则、工作重点等事项，为推进全县农村产权制度改革指明了方向。

二是搭建平台有效实施。为规范工作流程，构建市场交易平台，切实让农民满意、农民受益，凤县在试点区域留凤关统筹城乡新区成立了国土资源局留凤关分局，设立了留凤关农村产权交易中心，专门划拨专职事业编制，将过去分属农业、林业、水利、国土、房产等部门管理的资源进行统一整合，开展流转交易信息搜集、发布、上报、政策咨询、业务指导、手续办理等业务。为农民融入市场经济平台创造了条件。

三是深入试点逐步推进。有序推进农村产权制度改革是一个艰难的过程，需要配套完善有关各项制度。凤县将推进产权制度改革与农村金融制度改革相结合，率先在黄牛铺镇3

黄牛咀村、红花铺镇永生村开展了农村房屋抵押借款试点工作，为农户办理借款23笔56万元，凤县农房抵押借款的做法被《人民日报》宣传报道。为全面推行农村产权制度改革奠定了坚实的基础。

四是完善政策解决问题。充分发挥农民群众的主体作用是改革成败的关键。凤县在农村产权制度改革的进程中，面对农民对产权制度改革认识不足、市场化意识较为淡薄，以及配套农村金融机构和制度缺乏的现状，在试点区域大力开展了以印发宣传材料、上门宣传、以县政府名义印发通告为主要内容的农村产权制度改革宣传，广泛听取群众建议和意见，真正体现“以民为主、群众参与”。同时，建立了国土部门农村房产、土地评估办法，着力在金融领域加强与农村信用社等金融机构对接，取得了初步成效。

三、凤县农村产权制度改革几点成效

由于在农村产权改革中始终坚持以民为主、群众参与的原则、坚持了先试点取得经验后再全面推进的原则，全县的农村产权制度改革工作做到了扎扎实实，稳步推进。在试点区域内取得了一定成效。

一是明晰了农户产权归属。通过确权、登记、颁证，使集体经济组织成员拥有了明晰完整的集体资产产权，农民拥有了明晰的房屋、土地产权，获得了集体建设用地收益分配收入，土地流转、入股收入，从制度上最大限度地维护了广大农民的利益。

二是加速了生产要素流转。改变过去农村资源要素难以流动的状况，大力推进土地流转。目前，该区域1200余亩农用地实现了从农户到农林公司、农业种养大户流转，形成了“土地向农林公司集中、向龙头企业集中、向农业园区集中、向工业园区集中、向旅游景区集中流转”五种流转新模式，林权流转方面也进行了有益尝试。使农民从土地上解放出来，促进二三产业发展，增加了收入。

三是实现了土地集约利用。在对土地制度的创新改革中，无论是农用地还是集体建设用地，凤县都十分注重土地的集约节约高效利用。仅留凤关统筹城乡新区就开发利用“三线”企业迁出后遗留的1000亩闲置土地，成功引进了省有色集团5.5万吨技改项目，实现了“增资盘活”、高效利用存量土地的目标。

四是促进了农民居住社区化。在改革中，凤县规划建设以土地集约利用、产业聚集发展、农民集中居住、服务管理城镇化的“三集一化”新型社区50个，今年启动建设20个，大力推进农民集中居住，引导农民就近集中居住。这些新型社区基础设施和配套服务完善，极大提高了农民的居住水平。

五是加快了城乡管理一体化。凤县在改革中加大城乡统筹力度，全面推进了城乡一体建设规划、产业发展、基础设施、医疗养老、劳动就业、教育保障的一体化。使城乡居民5

享受均等的公共服务，并正积极探索加快城乡互动融合、促进共享共富的措施，进一步缩小城乡差距。

四、存在的问题

在农村产权制度改革中，还存在四个方面主要问题，需要在以后的实践中切实予以解决。

一是市场导向机制没有建立。从凤县的实践看看，农村产权改革一方面要为农户进行确权颁证，另一方面还要积极建立市场规范化交易平台，目前，凤县对农户进行了相应的确权颁证，还没有实现房屋、宅基地、集体建设用地等产权的市场化，以市场为引导的产权交易格局还没有形成，农村产权进入市场规范化交易的渠道还未建立。

二是产权交易平台还不完善。农村产权改革需要实现城乡要素的自由流动，搭建产权交易的平台是实现城乡要素能够自由流动的载体。以农村产权交易平台的建立及制度等方面的健全才能促使各类生产要素进行聚集、吸引外来资本和本地要素进行有效交换。

三是配套各项制度还不健全。农村金融制度不健全。城镇商业银行多、农村金融机构少是凤县县情，农村政策性银行，规范的村镇银行、小额贷款公司、农村互助资金组织和信用担保机构还比较缺乏，向农村提供充足的货币资金量能力、农村各种生产要素货币性评价稀缺性强。产权交易制度不健全。交易形式、内容单一，林地、矿产资源、采矿权等市场化转让还未形成。

五、几点建议

一是建立市场导向长效机制。农村产权改革的主要内容是依法对农民房屋所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、集体林权、小型水利设施进行确权登记发证，推进农村产权流转，促进农村资本的市场化。因此，建立有效的市场导向机制，形成有效的农村生产要素交易市场，是农村产权制度改革的关键。二是完善产权交易流转平台。结合农村产权改革，打造集农村承包地经营权流转和转让、农村林权、农村集体经济组织“四荒地”承包经营权转让和交易、农用设施的租赁权转让、农村房屋租赁权转让及其他农村产权等交易服务为一体的综合性产权交易平台。积极打造完善的产权交易流转平台将是凤县“十二五”时期统筹成型发展的重要举措。

三是积极探索多种流转模式。在农村金融制度领域，通过搭建融资平台，优化融资流程，强化融资风险防控，采取联动推进等措施，积极探索扩大农村有效担保物范围，深入推进农村产权抵押融资工作。建立健全产权出让、转让、出租、抵押、担保、继承等制度和机制，试验农村集体资产股权化、承包经营权长期固定不变等多种方法。逐步建立城乡统一的产权流转市场，促进城乡“同产同权”，允许集体建设用地进行非公益性项目开发，允许农民依法自主采取多种方式参与建设开发和经营。

四是健全配套财政金融政策。在微观方面，通过体制与政策调整，赋予农民在自由支配法定占有的生产要素基础上合法追求利益最大化的权利。在宏观层面，通过财政金融政策与体制改革，向农村提供充足的货币资金，保证农村各种生产要素的稀缺性获得货币化评价。继续加大政府向农村提供公共产品和公共服务所必需的各种要素，保证农民拥有的生产要素进入市场参与竞争的先决条件。加大政策性银行等金融机构的引入力度，发挥贷款期限长、利息低、数额大的优势，向农业生产基础设施建设提供贷款，让农村生产要素获得社会平均水平利益回报。