国有资本管理与国有资产管理辨析

（文/安林 北京求是联合管理咨询有限责任公司董事长，管理学博士）

笔者多年来一直主张和呼吁的要“国有资本”管理而非“国有资产”管理的观点，终于在党的十八届三中全会决定中得到体现。国有资产与国有资本两者虽然只有一字之差，但其内在实质却存在着明显的差异。国有资本管理从事的是资本运营，侧重于管股权；国有资产管理则从事的是业务经营，侧重于管企业。

——编者语

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企业国有资产和国有资本的概念在各级政府、国资委的文件或报告中，并没有受到严格的区分。国有资产和国有资本存在严重混用、乱用的现象。国有资产与国有资本两者虽然只有一字之差，但其内在实质却存在着明显的差异。在市场经济渐进发育成熟的条件下，辨析两者之间的区别与联系，弄清其本来面目和天然使命，应是我们必须面对的事。

1、问题分析：

由于资本与资产是两个完全不同的概念，代表着完全不同的内涵，所以，国有资产与国有资本也是两个完全不同的概念。因此，对国有资本的管理和对国有资本的管理，其行为的出发点、管理方式就更不一样。但当前，国资国企系统对此问题不仅认识不够、区分不够，而且运用起来更是含混不明、模糊不清，以至于严重影响人们的国资管理行为和导向。

2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理条例》只有企业国有资产的概念，它是指“国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益”。2004年8月30日国务院国资委发布施行的《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》中，企业国有资本同样被定义为“国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。2009年5月实施的《企业国有资产法》中，则既出现了企业国有资产的概念，又出现企业国有资本的表述。其中企业国有资产被定义为“国家作为出资人对企业各种形式的出资所形成的权益”，而不是指国家出资企业的各项具体财产；对企业国有资本，则没有给出定义。

2、问题研究：

（1）国有资产和国有资本概念辨析

资产，英文为 Asset或 Property，指以实物或货币状态存在的财产和债权，是企业用于从事生产经营活动以为投资者带来未来经济利益的经济资源。它反映所有者的静态财富，但并不反映其与利润、增值之间所具有的动态关系。就是说，资产具有产生利润的可能，但没有产生利润的必然。

资产出现在资产负债表的左侧，归企业所有，即企业对资产拥有所有权。资本，英文为Capital，是通过不同形态(实物形态和货币形态)的循环和周转，进行无休止运动而实现利润的资产，是投资者对企业的投入，是可以生产出更多财富的财富。资本的本质属性在于它的增值欲望，逐利本性决定了它天然地具备优胜劣汰的市场竞争属性和自发趋利避害的本能流动属性。

资本出现在资产负债表的右侧，它为债务资本与权益资本，分别归债权人和公司所有者（股东）所有，企业对其资本不拥有所有权。

国有资产，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。它有广义和狭义之分。广义的国有资产，即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。而狭义的国有资产，则指法律上确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。企业国有资产，就是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

国有资本，是改革开放以来才引起社会关注的一个概念。在国营企业和全民所有制企业的体制下，基本不存在国有资本的概念，只有国有资产。国有资产直接体现为企业资产。所以，1993年11月14日党的十四届三中全会关于《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的是：“加强国有企业财产的监督管理，实现企业国有资产保值增值。”

但随着国有企业改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资入股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权。此时，这种形态的财产才形成为国有资本。由于是国有资本，所以就理所当然地具有资本的天性，也就理所当然地要求按照资本的固有规律去运行和操作。2003年10月14日党的十六届三中全会关于《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责……督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。”正是完善社会主义市场经济体制之国有资产管理体制，顺应监管对象客观变化的一个写照。

（2）国有资产与国有资产管理行为研究：

由于监管对象从企业国有资产变成了企业国有资本，面对“资产所有权在企业，资本所有权在出资人”的状况，因此客观上也要求国资监管机构的监管行为——无论是侧重点上还是方式上——均应发生变化而有所不同。

首先，侧重点上。国有资本管理，侧重于价值形态，促进资本不断增值。国有资产监管机构通过行使出资人权利来管理，不再管理具体的企业组织，不从事也不干扰具体的生产经营活动。而国有资产管理，侧重于实物管理，对具体的企业组织进行直接管理（如选择经营方式、选择经营者，划分隶属关系等），以保证国有资产的有效使用。换言之，国有资本管理从事的是资本运营,侧重于管股权；而国有资产管理则是从事业务经营，侧重于管企业。国有资本管理工作要求国资监管机构不再充当国有企业的主管部门，而是将全部精力投放于资本管理，组织资本运营。

其次，管理方式上。国有资产管理更多地依赖行政手段（也用一些经济手段），通过法规法令、暂行条例、试行办法，规范国有资产使用单位的生产经营活动，行政管理色彩较浓。而资本管理则要求更多地采用经济手段（也可适当采用行政手段），通过资产重组、

买卖购并、债务重组、产权转让、参股控股等方法，调节各生产要素，使其配置不断优化，从而使国有资本不断增值，经济管理色彩较重。

再次，管理层级上。国有资产管理通过管企业最有效的只能管到全资子企业或独资子公司一级的资产，而对非独资公司如控股公司的资产就无能为力了，至于全资孙级以下公司的资产管理则更是鞭长莫及。而国有资本管理，则有利于实现国资监管机构对多层级企业中国有资本的管理行为。国家出资企业出资设立的全资子企业或独资公司虽然不属于国家直接出资的企业，但国家出资企业的国有资本出资人权益可以通过出资企业的投资延伸到下一级企业（层层如此）。对国家出资企业履行出资人职责的国资委，通过对国家出资企业行使出资人权利，决定或者参与决定母企业的对外投资，并通过母企业行使对子企业的出资人权利，维护母企业作为出资人的权益，从而维护作为母企业的国有资本出资人的权益。

鉴于此，针对国有企业深化公司制股份制改革，加快法人治理结构建设之际，笔者研究认为，固守“国有资产”的观念已无法适应国资管理体制深化改革的要求，各级政府及其国资委应尽早树立“国有资本”理念，进一步强化资本经营观念，积极培养国有资本管理行为，进而建立以搞活国有资本为中心的改革思路和行动策略。这样，国家才能既在宏观层面，更大程度地通过资本的流动来调整产业结构，体现产业政策，实施有进有退的战略，又在微观层面，对国有企业进行股份制改造，通过国有资本的控股，控制比国有资本更多资金的运营，发挥“乘数效应”，进而增强国家控制经济的力量。国有资本在其持续不断的扩展进程中，通过对外投资的横向扩张和纵向延伸，包括独资公司下的绝对控制、横向联合下的绝对控制和相对控制，以及纵向链条下的多级所有等多种方式，来增强国有资本的控制力、带动力和影响力。

编者：安林