完善 碱链社会服多功 的 题厦建议 口 赵亚 小城镇不仅是承接农村人Ｅｌ转移、联系大城市 和大农村的重要枢纽，更是控制农村人口大量涌人 大城市的一道“防洪闸”。因此，完善小城镇各项社会 服务功能，辐射、带动农村发展，充分发挥小城镇的 “纽带”和“闸门”作用，有利于促进大城市、小城镇、 大农村三者协调发展，是城乡一体化发展的重要环 节。近年来，农村人口向居民聚居点、小城镇、大城市 转移的势头不减，小城镇发展的总体态势不错，但也 存在诸多问题。 一、当前小城镇发展中社会服务功能存在的问题 从城镇建设中市政、教育、医疗、商贸、养老等方 面的基本情况的总体来看，城市核心区和都市功能 拓展区优于其他三区，中心镇优于其他非中心镇，但 总体来说城镇社会服务功能还是滞后于城镇经济社 会发展水平。 一方面功能配套不完善，层次不高。目前大多数 乡镇在污水处理、垃圾收运、教育医疗等方面的市政 设施要么已建成，要么已纳入规划在逐步建设完善 中，但城镇居住、生活水平与城市相比仍有很大差 距，如：很少有大型综合超市，购物环境不优，产品质 量不高；基本没有小区物管，一般以单体楼为主，居 住质量不高；社会治安状况不理想，安全感不强；市 政设施不配套，管理粗放，市政设施、市政管理等方 面还处于初级阶段；养老设施大多属于政府八十年 代修建的敬老院，场地狭小、容量不够、设施不齐、环 境差，属于低端服务，不能满足社会多层次需求；居 民的爱卫意识和自律意识不强，还如农村居住一样 自由散漫。 另一方面，随着城镇化的推进，部分服务功能不 能完全满足人口的集聚增长。以永川区何埂镇为例， 总人口５．８万人的中心镇，场镇户籍人口３５００人， 但实际居住人口已达８０００多人，何埂小学今年秋期 预计招生９Ｏ人，实际招生１６８人，大班额现象十分 突出。今年秋期，五所中心小学中何埂小学最大班额 人数达６３人，科名小学最大班额人数达６６人，聚美 小学最大班额人数达６５人，水碾小学最大班额人数 ６２人，花园小学最大班额人数５７人；在十所村小 中，双河村小最大班额达４５人，鱼龙村小最大班额 ４４人，只有两所村小班生均人数在２０人以下，其余 学校班均人数都在２０人以上，最大的班均人数达到 ３６人，而且村小教师都是一人一个班，包班上课，一 个教师既是班主任、语文老师，又是数学、体育、音乐 老师，教学质量就可想而知了。 随着“双独二胎”一波生育高峰以及“单独二孩” 又一波生育高峰的即将到来，３年以后的幼儿园、小 学，９年之后的中学将出现“生满为患”的就学难问 题。而进入第二轮生育高峰期的八零后们基本都是 打工一族，赚钱、开阔眼界以后，都希望自己的子女 要么在城市、要么在城镇上学，于是场镇居住人口就 会随着这一波“陪太子读书”的父辈、祖辈们迅速推 人又一个发展高峰。 二、小城镇社会服务功能欠缺的原因 １．缺建：基础设施不配套，建设严重滞后，小城 镇难以承受急剧扩张的人口压力。 ２．缺钱：镇域经济脆弱，事权、财权不统一，难以 承受巨额经济投入。 ３．缺规：由于乡镇财力有限，基础设施建设全部 依靠上级项目才能建成，不同的项目是由不同的部 门在进行管理，而部门间条块结合不紧密，各项配套 建设就很难统筹，于是公共服务功能的完善没有预 计性的规划，存在“见子打子”、“头痛医头、脚痛医 脚”的现象。 ４．缺地：缺少土地建设指标，各个区县往往会把 有限的用地指标优先保证城区发展，以满足城市迅 速扩张的需要，而很少顾及小城镇的建设用地，乡镇 要么就是项目来了落不了地，要么就只能违规用地， 以满足场镇发展的迫切需要。 ５．缺人：乡镇无论是在机关还是在事业单位，基 ０３５ 层人才流失现象非常严重，上级机关“掐尖”和“人往 高处走”的惯性，让农村的教育、医疗、管理等人员与 发展不匹配，存在“有了庙子跑了和尚”的状况。 三、完善小城镇社会服务功能的建议 ｌ强化规划意识，增强发展前瞻Ｉ生。 分类定级。随着社会的发展，城市周边的城镇可 能萎缩，而距离城市较远的城镇可能扩张，要分类对 待不同辐射能力的城镇，对有扩张前景的就要高起 点、高规格规划各项配套服务功能，不“贪大求洋”但 也要避免“建好就过时”的倾向。把镇乡分为Ａ、Ｂ、ｃ 三类，Ａ类为急剧扩张的镇乡（３０％），Ｂ类为扩张缓 慢的镇乡（５０％），Ｃ类为萎缩或不发展的镇乡 （２０％），根据不同的类型制定不同的扶持政策。 完善功能。要用城市的功能配套来微缩小城镇 的建设，随着经济水平的发展，人们对生活水平的要 求也发生了变化，城乡差距越来越小，社会服务需求 更趋同质化，尤其是各项文体设施的配套也应跟随 社会的发展在城镇中配套。 提档升级。要规划、建设高品质的居住小区，大 多数小城镇在扩张的初期都是为了满足“居者有其 屋”的标准来建设居民楼，在居住环境、容积率上没 有高标准，更没有停车、物管等相关配套，这给小城 镇发展也带来了管理的难度，城乡一体化中，小城镇 要吸引得了人还能留得住人，大力改善场镇居住环 境、质量和服务水平，探索、建立小场镇物业管理机 制，政府引导、适当补贴物业管理费用，引导小城镇 市政管理良性发展。 ２．鼓励机制创新，引导多元化投入。 城乡互动。提高城市带动小城镇的能力，激励城 市资本下乡，大型连锁超市、专业教育医疗机构在城 市发展的同时均要求到有条件的小城镇设分支机 构，带动一批乡镇的发展。 引入竞争。考虑不同层次的消费群体，多层次建 设社会服务机构，引入竞争机制，补充政府服务的不 足。满足不同群众的就医、上学、养老等的公共服务 需求。 ３．加大政策扶持，增强镇乡统筹能力。 资金扶持。镇乡城市建设配套费全额返还本级， 不再计提城市建设中的相关统筹提留，返还资金必 苫盏溢０３６ 须用于城镇建设的配套服务。根据Ａ、Ｂ、ｃ ｊ类不同 镇乡，每年分别给予５００、３００、１００万元的基础设施 建设资金，用于完善各项社会服务功能。 加大统筹。加大市级“一竿子到底”的力度，集中 力量和资金，分类统筹各职能部门的项目，环保、市 政、教育、医疗、民政、财政等各部门项目和资金，提 高打捆使用率，避免“撒胡椒面”。赋予镇乡更多的统 筹、支配权力，采取直接申报的方式，市级部门根据 乡镇的分类和定级直接予以项目安排。 发展支持。每年根据镇乡等级给镇乡配备无偿 建设用地指标，Ａ类镇每年３０亩，Ｂ类镇每年１５ 亩，Ｃ类镇每两年１０亩，解决城镇建设土地瓶颈问 题。 ４．建立导向机制，留住技能型人才。 薪酬鼓励。机关事业单位在工资报酬上，对乡镇 大胆倾斜，尤其是医疗、教育等技能型岗位，应加强 对偏远地区的倾斜，鼓励城市人才资源下乡，每月津 补贴根据服务半径的长短、人口的多少、距离的远近 给予３００—５００元的基层补贴，打破大锅饭。 培养计划。加大偏远乡镇人才培养力度，建立招 录人员必须在基层服务五年以上的人才锻炼计划， 在评职、评优等方面对基层倾斜，人才选拔、任用中 建立“重乡镇、重基层”的导向机制。 ５．强化产业支撑，引导小城镇有序发展。 产业支撑。镇乡要根据自身特点培育主导产业， 增强小城镇自身造血功能，宜工则工、宜农则农、宜 游则游，避免一哄而上，同质化竞争。根据不同的定 位和辐射能力，锁定服务对象的需求和消费能力，集 中扶持打造一批试点小城镇。 有序治理。政府要切实转变职能，增强服务意 识，从管理者转变为社会治理的参与者。强化小城镇 社会服务能力建设，提高市政管理能力和水平，专项 资金支持打造一批宜居、宜游的特色小镇。构建城乡 互动、城乡互补、城乡互惠、功能同佳、环境同优的一 体化发展新格局。 作者：重庆市永川区何埂镇镇长 责任编辑：马健