我国粮食安全面临的新情况及政策建议

我国粮食安全面临的新情况及政策建议

我国粮食安全面临的新情况及政策建议 孙梅君

近几年，在中央一系列支持粮食生产重大政策措施作用下，我国粮食实现了连续3年稳定增产，供求矛盾得到缓解。同时，粮食生产、消费、流通、市场等方面也发生了一些值得关注的新变化，给粮食安全带来一些新问题。我们应正确认识和深刻把握这些新变化、新问题，有针对性地采取有效对策，以保障国家粮食安全。

粮食供求形势的新变化

一是粮食年度产需缺口大大缩小。近3年我国粮食连续增产，2006年全国粮食总产量达到9949亿斤，比2003年增加1336亿斤。粮食年度产需缺口由2003年的1200亿斤下降到200亿斤左右，加上一部分进口，基本实现了供求的紧平衡。

二是粮食生产快速向主产区集中且重心北移。粮食生产区域化布局加快，优势产区集中度明显提高。13个粮食主产区粮食产量已占到全国的3/4，近3年累计增产1250亿斤，占全国粮食增产量的94％。在13个粮食主产区中，7个北方省区粮食产量所占比重，已由上世纪90年代初的50％上升到目前的60％左右。近3年7省累计增产847亿斤，占主产区增量的68％，占全国增量的63％。尤其是稻谷生产重心北移趋势加快，南方传统水稻产区生产下降。1998年以来，南方13个水稻产区种植面积下降11％，产量下降13％。其中，东南沿海经济发达的江苏、浙江、广东三省，水稻种植面积下降25％，产量下降24％。而东北三省水稻生产则呈加快发展趋势，种植面积

扩大27.5％，产量增长25.7％。近3年全国稻谷累计增产438亿斤，其中东北三省就增产123亿斤，占全国增量的28％。过去盛产稻谷的南方省份如湖南、湖北、安徽、四川等，现在外销量很少，有的甚至不能自给。

三是粮食消费进入新一轮较快增长期。在我国总体实现小康目标以后，居民口粮消费稳中有降，但肉蛋奶消费明显增加；随着农民工大量进城，商品粮需求明显增加；特别是近年来，粮食加工转化能力大幅度提高，对粮食的消费需求明显增加。据有关部门调查，目前大米加工能力近2500亿斤、面粉加工能力近1600亿斤、玉米加工能力达到1400亿斤。尤其是在能源价格不断上涨的推动下，以玉米为原料的乙醇工业迅速扩张，扩大了对玉米的需求。2006年深加工消耗玉米715亿斤，比2004年增长67％，发展势头很猛。同时，随着消费结构的改善，粳米和优质籼米的需求量也呈稳定增长态势。

四是粮食价格变动的因素更加复杂。供求决定价格的基本走势。但在目前粮食供求紧平衡状态下，粮食购销主体行为变化以及国家宏观调控对粮食价格也有重要影响，去年小麦价格的快速上涨就是例证。尤其是国际市场对国内粮价变动的影响作用增大。去年10月以来国内粮价的上涨，相当程度上是对国际粮价大幅上涨的反应。特别是国际能源价格的上涨，刺激了以玉米为原料的乙醇工业发展；国际玉米价格大幅上涨，带动了国内玉米价格的上涨。

五是国家对粮食市场的调控能力进一步增强。随着粮食流通体制改革的深化和国家粮食储备调节体系的完善，国家运用最低收购价、储备粮吞吐、进出口等多种调控手段对粮食市场进行调控，调控能力和效率明显提高。近两年国家采取最低收购价托市收购、增加临时储备等手段，调节市场粮源，抑制粮价下跌，保护了农民利益。特别是在竞价拍卖时基本上做到了顺价销售，在粮食产量连续几年增长的情况下，有效防止了粮食价格的大幅度下滑，实现了多年来我国粮食生产发展和市场调控所追求的目标。

新变化带来的新问题

粮食供求形势的新变化，有的是我们多年来所追求的目标，有的则给粮食供求平衡带来了新的挑战。

一是资源约束压力加大。随着工业化城镇化的推进，耕地不断减少，继续扩大粮食种植面积的空间有限。特别是随着粮食生产重心的北移，水资源短缺的矛盾进一步加剧。我国北方地区干旱缺水。近年来，一些地方河湖干枯，水库蓄水减少。为解决浇地问题，只好打井灌溉，结果是机井越打越深，地下水超采加剧，生态环境恶化，干旱也越来越严重。粮食是高耗水作物，粮食生产重心北移，尤其是稻谷增产主要依靠东北地区的趋势，到底能够维持多久，需要审慎研究。黑龙江是重要的湿地区域，近年来水稻面积已有很大发展，一些专家呼吁今后要有所控制。辽宁、吉林部分地区地下水资源严重短缺，已没有足够的水资源用于进一步扩大水稻面积。

二是品种供求失衡加深。稻谷是我国的当家品种，全国60％的人口以大米为主食，居民口粮中60％是大米。近3年稻谷产量有所恢复，去年达到3650亿斤。但由于大米消费群体不断扩大，优质大米尤其是粳米在主食消费中的比重不断上升，目前年度产需仍有一定缺口。玉米过去一直被认为是供大于求，而今随着加工需求的旺盛增长，供求关系出现逆转，产需处于偏紧状态。近期国内猪肉价格的大幅上涨，进一步暴露了玉米供求失衡的矛盾。有关专家预测，今后玉米有可能由现在的净出口演变为净进口。大豆存在较大缺口，目前进口已占到消费量的2/3。在粮食总体安全形势下，品种结构矛盾越来越成为影响我国粮食供求平衡的主要矛盾。

三是区域供求矛盾加大。目前，东南沿海地区基本上成为粮食调入区；西部地区需要调入粮食的地区增加；长江中下游仍是主产区之一，但调出量减少；黄淮海地区保持着商品小麦的主体供给地位，东北已成为重要的粳米、玉米、大豆商品粮源供应地。粮食区域供求格局的这种变化，一方面形成主产区与主销区的错位分布。如玉米主产区集中在北方，而作为养殖业密集区和饲料工业发达区的玉米主销区，则主要集中在南方。13个粮食主产区库存占全国总库存的73％，7个主销区只占11％。另一方面缺粮地区增多、缺口拉大。主销区产需缺口不断拉大，目前已达到1000多亿斤。产销平衡区自给能力明显减弱，已有多个省份出现缺口。一些粮食主产省如山东、湖南、四川也由过去的粮食调出省变为调入省。在粮食流通体系还不健全的情

况下，局部地区粮食市场的小波澜有可能引起全国粮食市场的大风浪。

四是流通瓶颈制约加剧。目前粮食流通总体上呈现出“北粮南运”、“中粮西运”的格局。通过省际间调剂余缺的地方增多，跨省流通量增大，运距拉长。据国家粮食局调查，目前年度跨省流通量高达2000亿斤－3000亿斤。而我国粮食市场和物流体系建设滞后，粮库仓储设施简陋，中间流通搬倒环节繁多，最终运输环节铁路运力紧张、水运开发不够。据东北粮商反映，目前北粮南运入关只有一条铁路线，通货能力明显不足。长途运输如果赶上车皮紧张，企业就需要付高额的“请车费”，一节车厢要5000元左右，相当于每吨粮食增加80元成本。上世纪90年代以来我国粮食市场几次大的波动，多是由于销区粮食供求失衡引起的，流通不畅是主要原因。

五是宏观调控任务加重。粮食市场放开后，购销主体多元化，购销行为也发生较大变化。除了国有粮食购销企业、多渠道粮食购销企业外，粮食加工企业的购销行为对粮食市场的影响也逐渐增强。有的地方加工企业收购量超过国有粮食企业，农民卖粮的风向标从原来“看粮站”变为“看加工厂”。如何充分发挥市场机制作用，培育和鼓励多元市场主体参与粮食收购和交易，如何科学掌握储备粮吞吐、进出口调节、最低收购价政策及其他应急措施的调控力度、时机和节奏，这些都是粮食宏观调控面临的新课题。

几点建议

粮食供求发生的新变化和产生的新问题，表明我国粮食供求总体安全形势下潜伏着新的不安全隐患，值得高度重视。必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，毫不松懈地抓好粮食生产。同时，认真研究解决加工、流通领域出现的新问题。

（一）抓紧研究促进粮食生产发展的后续政策。稳定发展粮食生产，关键是保护和调动农民种粮积极性。要进一步稳定、完善和加强对粮食生产的扶持政策，切实加强耕地特别是基本农田保护。政策安排上，可以考虑建立粮食补贴稳定增长机制，根据国家财力增长和粮食生产成本的增加，逐步追加粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等。继续对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策，适时适度提高最低收购价水平。

（二）科学谋划粮食生产能力建设布局。要保护和提高主产区生产能力，加快推进优势粮食产业带建设。水稻是粮食安全的基石，要加强长江流域和东北地区优质水稻产业带的建设，稳定和扩大水稻种植面积，主攻单产，改善品质，实行节水种稻。江浙一带水稻面积已降到底线，不能再减少。对西部主要产粮区，要加大扶持力度，鼓励发展旱作农业，发展特色粮食作物。对主销区重点产粮区，要发挥机械化和规模经营优势，稳定发展粮食生产。同时，要积极规划粮食战略储备区；加快农业“走出去”步伐，在国外建立稻谷、玉米、大豆等生产基地。

（三）加快提升粮食流通能力。要把粮食流通能力建设摆在与生产能力建设同等重要的地位。加快建设跨省区粮食物流通道，重点建设东北玉米、大豆和稻谷的流出，黄淮海小麦流出，华东沿海及华南主销区粮食流入等跨省物流通道。在主要粮食集散地和交通枢纽，建成一批全国性重要粮食物流节点和粮食物流基地。同时，增加国家稻米、玉米的储备规模，重点增加销区储备。

（四）合理规划粮食加工产业发展。要按照粮食供求紧平衡的调控目标，建立与我国粮食生产规模和消费需求相适应的、高效节约的粮食加工转化体系。要加强对重点粮食品种加工转化引导，保证口粮供给和饲料用粮。严格控制以玉米为原料的燃料乙醇等深加工项目，防止盲目扩张和低效率重复建设。对于生物质能源发展，应根据我国国情，主要利用农作物秸秆等农业废弃物，尽可能避免对口粮和饲料粮形成冲击。

（五）切实加强农田水利基本建设。加快实施大中型灌区续建配套和更新改造，完善灌排体系。抓好小型农田水利设施建设，重点建设田间灌排渠系和抗旱水源工程。筹划大型水利工程以及粮食配套设施建设。高度重视水资源的优化配置、高效利用和节约保护，加快旱作节水农业技术的推广、研发与储备。

（ 六）进一步强化粮食安全责任。现在不少地方把保障粮食供给的希望寄托在主产区，一些部门也把国家粮食安全的“宝”押在主产区，而主产区则由于地方财政困难，急切要求加快工业发展，这些倾向对保持粮食稳定发展极其不利。必须全面落实粮食省长负责制，明

确粮食安全分区目标责任。特别是要强化销区政府在保障国家粮食安全方面的责任，加快建立产销区稳定合作机制和产销衔接机制。

（七）加强和改善对粮食的宏观调控。当前粮食安全处于微妙阶段，市场走势主要取决于宏观调控。要加快粮食预警监测体系建设，及时提供权威、准确的粮食供求信息，服务决策，引导产销。要密切跟踪国内外粮食市场变化，加强进出口、储备吞吐的科学调控，维护粮食市场稳定。