行政审批中的行政服务中心角色探讨

作者 三水 runwiser

目录

行政审批中的行政服务中心角色探讨 ................................................................................... 1 1.行政审批模式演变过程 ....................................................................................................... 2 1.1分散式审批模式：行政审批部门各立门户 ................................................................ 2 1.2集中式审批模式：行政服务中心集中审批 ................................................................ 4 2.行政服务中心的运行状况 ................................................................................................... 5 2.1主要职能 ........................................................................................................................ 5 2.2人员结构 ........................................................................................................................ 5 2.3日常运作 ........................................................................................................................ 6 2.4运作成效 ........................................................................................................................ 6 3. 行政服务中心监督管理人角色的失位分析 ..................................................................... 7 4.行政服务中心受理人角色的构建 ....................................................................................... 9 4.1受理人角色的定位 ........................................................................................................ 9 4.2受理人角色的运作模式 .............................................................................................. 10 4.3受理人角色的参考 ...................................................................................................... 11 5.三方博弈审批模式的效用评估 ......................................................................................... 12 5.1行政审批变得更规范 .................................................................................................. 12 5.2 有效促进并联审批 ..................................................................................................... 12 5.3符合网上办事的发展方向 .......................................................................................... 13

行政服务中心的建立和发展，是在我国推行行政审批制度改革的产物，是建设“服务型政府”的一项重要创新。近10多年来，国际和国内政治、经济环境等在发生快速的变化，对各地行政审批效率和服务质量提出了新的要求，为了适应这一需要，我国各级地方政府积极开展行政审批制度改革，纷纷建立起行政服务中心，用于破解行政

审批程序繁琐、效率低下的问题。各地行政服务中心虽然形式不同，规模大小也不一样，但其本质都是“整合部门审批职能，实行集中办公，为公民提供便捷、高效、公开、透明的“一站式”服务。行政服务中心的建立，不仅大大提高了行政效率，而且也减少了群众的办事来回跑动，收到了良好的经济、社会效益。

行政服务中心建立后，行政服务中心将各个行政审批部门的受理前台，有的连同审批后台，全部集中在一个办事大厅里，统一对外提供行政服务。审批流程是申请人到集中在行政服务中心的各行政审批部门的办事窗口进行受理申请，再由行政审批部门进行审批，即博弈主体，是申请人和行政审批部门，而行政服务中心担任的是监督管理人的角色，对审批流程的全程或某个环节进行监督管理。由于两个相对主体中，行政审批部门掌握了绝对的主动权，申请人处在十分被动的地位，行政服务中心的监督对打破这种不平衡关系并未起到实质性的作用，所以，这才是行政审批制度改革需要突破的最关键因素。

为此，笔者到多个行政服务中心进行实地了解和对有关文献资料进行查询研究，未发现有先例在这方面做出明显的突破。所以笔者提出重新定位行政服务中心角色，构建一种“三方博弈”的审批模式。即，将行政审批部门的受理人职能划分出来，由行政服务中心担任受理人的角色，作为一个主体参与到行政审批中来，建立“申请人、受理人、审批人”的三方博弈关系，实现一种互相制衡的审批模式，以此打破行政审批中涉及的两个相对主体的不平衡关系，推动行政服务中心“一站式”服务价值的实现。

1.行政审批模式演变过程

1.1分散式审批模式：行政审批部门各立门户

行政服务中心建立之前，由于各个行政审批部门所处位置不同，申请人办事要在各个部门之间来回跑动，行政审批处在一种分散的状态，给申请人带来了很多麻烦。示意图如下：

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申请人

行政审批流程分为受理、审批、发证三个环节。申请人带齐相关证明、证件等资料到各个行政审批部门的办事窗口提交办事申请，行政审批部门的受理人员对资料进行审查，资料齐全合格后予以受理，这个过程称之为受理环节，这里行政审批部门的职能归为受理人职能；接下来受理人将申请资料转交行政审批部门的审批人员，审批人员按照有关规定开展审批，包括资料核查、现场勘察、现场督导、现场验收等，如果不符合要求的，审批人员会提出整改意见要求申请人整改，再重新审核验收。最终如果符合审批要求，审批人员对申请人作出审批通过决定，不符合要求的，审批人员对申请人作出不予通过决定，这个过程称作审批环节，这里行政审批部门的职能归为审批人职能；最后，审批人将审批结果交给受理人，受理人再通知申请人领取结果，这个过程称之为发证环节，这里行政审批部门的职能归为受理人职能。

由此可见，在行政审批中主要涉及两个相对主体，一个是申请人，

申请人 行政审批部门A A受理A审批行政审批部门B B受理人 B审批人 3

另一个是行政审批部门。在此过程中，行政审批部门掌握的审批权力有，制定办理条件，申请资料、办理流程、审批标准、收费标准、处罚标准等，并执行这些权利。也就是说申请人能不能申请，申请时需要提交什么材料，需要哪些前置条件，审批时限多长，审批标准是什么以及如何执行等所谓的受理条件和审批条件一般都是由行政审批部门来决定，行政审批部门掌握了绝对主动权。另外由于行政权的独一性，申请人不得不被动地接受这一现实，所处地位自然很被动，两者关系明显不平衡。同时整个过程的监督主要靠各部门自律，纪委部门则作为一个外部的监督。这样的状态，导致出现了比较多的问题，包括：行政审批事项设置混乱，审批环节多、周期长、效率低下，行政审批权力使用不规范、滥用行政审批权现象多，纪律监督范围广、监督效果差，政府行政形象差。

1.2集中式审批模式：行政服务中心集中审批

鉴于分散式审批模式种种弊端，行政审批制度改革势在必行， 2000年前后，我国很多地方政府借鉴国外“一站式”政务超市的实践经验，纷纷建立起行政服务中心，将很多行政审批部门整合到一个办事大厅内，开展集中式审批，为群众提供“一站式”服务。示意图如下：

行政服务中心 A受理人 行政审批部门A A审批人 申请人 行政审批部门B B受理人 B审批人 4

在行政服务中心内，各个部门的受理人集中在一个办事大厅内，提供一站式的服务，但是各受理人还是属于原单位，行政服务中心对其进行监管。审批流程是：申请人到集中在行政服务中心的各行政审批部门的办事窗口进行受理申请，再由行政审批部门进行审批。这样申请人办事只需要在一栋大楼内跑就行了，解决了分散式审批中各部门办公地点分散的难题；而且，行政服务中心作为一个监督管理人的角色，对行政审批过程进行了有效的监督和管理，行政服务水平明显提高，政府形象有效改善。

2.行政服务中心的运行状况

2.1主要职能

行政服务中心一般设有三个功能科室：协调督办科、审批制度改革科、综合科（后勤保障科），主要职能包括：

（1）组织各行政审批部门的行政审批服务事项实行集中办公，为市民和投资者提供“一站式”服务。

（2）负责进驻中心窗口及人员的日常管理，协调、监督进驻单位公开、公平、公正办事，有序、高效运作，优质、廉洁服务 （3）负责政府行政审批制度改革的日常工作；负责行政审批事项的审查和公示管理，指导、协调全区审批服务创新工作。

（4）负责行政审批电子网络一体化规划建设与运作管理，提供全区“一站式”网上审批服务。 2.2人员结构

行政服务中心工作人员主要由两部分组成，一部分是行政服务中心自身人员，另一部分是各行政审批部门派驻行政服务中心的窗口工作人员。行政服务中心自身人员不是行政审批过程中的主体，只是受政府委托，对各行政审批部门派驻行政服务中心的窗口工作人员和他们开展的业务进行协调、管理、监督。窗口工作人员是由各行政审

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批部门派驻而来，是各行政审批部门的受理人，他们的人事、工资等关系，全部还是保留在原单位，简单一点理解就是他们只是换了一个地点办公，只是现在需要接受行政服务中心的监督和管理。 2.3日常运作

行政审批部门进驻窗口依据要求统一公开办事指南和人员信息，在行政服务中心办事大厅内接受申请人的申请和咨询，发放审批结果等；行政服务中心则为各进驻窗口提供日常后勤保障，并对其开展日常监督和绩效考核。 2.4运作成效

（1）方便了群众和企业办事

在行政服务中心成立以前，群众办事需要跑不同的地方，找不同的部门才能办成事，而且有时候，由于政府工作人员的指引不清，或者是办事人员对办事流程的不清晰或者不熟悉，需要在部门之间来回跑动；而且去到不同的部门，由于服务水平和态度的差异，给群众带来很多不便。现在办事群众只要进一个中心就能“一站式”办成，极大方便了服务对象。 （2）预防了审批过程的腐败

在行政服务中心的统一组织和监管下，各进驻窗口单位对所有审批事项都建立了公开、透明的告知制度，服务项目、受理条件、办事程序、办理时限、收费标准、行为规范、管理规章等全面公开，提高了申请人的知情权，保证了行政审批的公正与规范，极大的预防和减少了权力寻租、暗箱操作、“吃拿卡要”等不良现象的发生。同时，通过各单位之间、窗口工作人员之间的相互监督，中心管理人员和社会公众相结合的监督，使监督力度加大，对预防腐败也起到了很好的作用。

（3）有效改善了地方的营商环境

近些年来，各地行政服务中心的设立无疑是强化政府服务职能，改善地方投资环境的有效手段。行政服务中心作为改善地方营商环境

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的重要平台，不仅优化了审批流程，减少了审批环节，提高了办事效率；而且很多地方为了吸引一些投资项目进驻和促进一些投资项目的动工进度，在行政服务中心内设立了投资代办机构、企业服务办公室等名称不一样，主要功能一样的协调机构，专门为企业服务。这样一来，审批效率明显提高不少，也赢得了投资商的广泛好评。

3. 行政服务中心监督管理人角色的失位分析

随着时间的推进，行政服务中心发展中的很多问题也同时暴露了出来，很多专家学者也对其进行了相应的研究和探讨。例如：《行政审批制度改革与法制化》的作者付思明指出，行政服务中心各个窗口单位横向之间缺乏交流和协调，成为制约行政服务中心运行与发展的核心问题；河南省平顶山市行政审批服务中心杨四震等人指出，行政服务中心窗口工作人员由行政服务中心和原派驻单位双重管理的制度成为行政服务中心发展难以突破的瓶颈所在，为此，某些职能部门选派一些不受重视的人进驻中心，造成窗口管理人员素质参差不齐，工作积极性不高。也有人指出各审批部门只是将受理窗口搬到行政服务中心，而真正的审批后台没有进驻，所以没有审批职能，只是相当于在行政服务中心设立一个“收发室”，导致审批效率不高。鉴于上述问题，专家和学者也提出相应的对策，包括：开展行政服务中心内部文化建设，加强各窗口单位之间的交流；提高窗口工作人员福利待遇，促进工作人员积极性；开展三集中三到位改革，即各行政审批部门审批事项向一个审批服务科集中，审批权向一个首席代表集中，审批服务科和首席代表向服务中心集中，将“收发室”变为“审批台”。

虽然，这些措施在解决行政服务中心发展中出现的问题起到了一定的效果。但是，笔者分析发现，所有这些都是建立在行政服务中心集中审批模式中，行政服务中心作为一个监督管理人的角色来进行分析和探讨的，行政许审批还是涉及两个相对主体，即申请人和行政审批部门。虽然行政服务中心作为一个监督管理人，对他们之间那种不平衡的博弈关系有所改善，但是这个症结并未解开。

因此，有用这个症结的存在，一些深层次的问题一直存在，比如：

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一是，受理人和审批人都是属于同一个部门，他们的利益自然是结盟的。在行政服务中心对行政审批过程进行监督管理时，受理人和审批人会共同抵触其监督，加上行政审批本身具有的专业性和复杂性，行政服务中心作为一个外行人员，很容易被蒙蔽。二是，申请人与行政审批部门博弈中，行政审批部门还是掌握着主动权，所有的申报条件，提交资料，审批程序，审批标准，审批时限等，还是由行政审批部门来定；虽然行政审批部门按照行政服务中心的要求尽量公开办事信息，但是，作为一个申请人，往往办事都是一次或两次，不会像一些代办中介那样成为办事专业户对这些信息非常了解和熟悉，很明显信息是不对称的，对申请人非常不利；三是，在行政审批过程中，行政审批部门在对待不同的申请人办理同一事项时往往会有不同的标准，申请人很难互相比较，因此也难感觉到差距，而行政服务中心作为一个外人也很难监督发现；四是，行政服务中心作为一个监督管理者的角色，在具体的行政审批中没有相应的责任担当，有一种高高在上的感觉，当申请人投诉时，他只会对行政审批部门进行监督，而行政审批部门没机会对其进行监督。由此分析发现，行政服务中心的角色失位，导致其没有作为一个主体参与到行政审批中，在申请人与行政审批部门博弈中，很难监督管理到位，行政审批效更未到达理想状态。

在此，举一个典型的案例来分析。近年来，某区的办事群众反映到政府部门办事经常会遭遇“入件难”问题，即群众办事会碰到今天告知差身份证，明天说差房产证，后天又说差其他材料，跑了好几天，连“窗”都入不了的难题。为此，该区在行政服务中心专门设立督办中心，负责解决这一问题。督办中心的具体运作流程是：群众如果碰到“入件难”，或者企业办理的审批事项涉及多部门，可以到督办中心寻求帮助，由督办中心监督行政审批部门1个工作日内出具办理该事项的“一次性告知书”，包含审批事项所需提供的资料、办理流程、收费项目和标准，以及所有申请表格和基本示范文本等。群众凭此告知书备齐相关资料后，督办中心安排工作人员代（带）群众到相关窗口办理，实现行政审批入件全程监督。督办中心在运作之初就发现一个典型问题，一个凉茶铺店主，在办理凉茶店卫生许可证时跑了好多部门都办不了，原因是工商部门和卫生监管部门互相“踢皮球”，互

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相提出凉茶店监管和办证是对方的职责。为此督办中心介入调查，并迅速解决了这一问题，效果很好。然而经过几个月的运作后，开始时还有群众来需求帮助，后来发现几乎没有群众来需求帮助。为什么没了需求，是不是问题都得到解决？之后督办中心对到行政服务中心办事的群众进行了解发现，行政审批部门为了绕开监督，已经无形中给办事人施加了压力；另外，即使办事人有问题也不敢轻易去投诉，因为他们知道行政审批部门掌握着强大的权力，自己受制于他们的监督和管理，担心日后行政审批部门还会通过其他途径和方式给自己带来麻烦。这个案例说明申请人和行政审批部门之间不平衡关系的存在，导致行政服务中心何难介入监督和管理。

4.行政服务中心受理人角色的构建

4.1受理人角色的定位

行政审批部门的两个角色受理人和审批人，他们之间互相熟悉，互相了解各自的运作流程，假如能打破他们之间利益结盟，将会是一个有益的探索。为此，笔者提出，将受理人的角色从行政审批部门脱离出来，由行政服务中心担任，而行政审批部门只担任审批人的角色。这样的结果就是，有效分散了行政审批部门的权力，形成申请人、受理人、审批人三者之间博弈的关系，让他们互相制衡。行政服务中心受理人角色在行政审批过程中承担受理和发证两个环节，职能包括：1、行政审批事项设立的裁决权，即裁决哪些事项需要许可，哪些事项不需要许可；2、裁决行政审批事项审批程序，即裁决行政审批事项的申报条件、申报资料、审批流程，审批标准，审批时限等；3、对申请人的申报事项进行审查和受理；4、对审批人的审批结果进行监督和鉴定，发放审批结果。而行政审批部门审批人角色在行政审批过程中承担审批环节，职能包括：1、行政审批事项设立的提出权，即提出哪些事项需要许可，哪些事项不需要许可；2、提出行政审批事项审批程序，即提出行政审批事项的申报条件、申报资料、审批流程，审批标准，审批时限等；3、对受理人转交的申报材料进行复查；

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4、对申请人的申报事项进行审批，作出审批结果。 4.2受理人角色的运作模式

行政服务中心 受理人

申请人 行政审批部门审 审批人 申请人向受理人提交申报材料，受理人对申报材料进行审查，决定是否受理，如果合格予以受理，不合格告知原因；受理人将申报材料转交审批人，审批人对申报材料进行复查，决定是否开展审批，如果合格予以开展，不合格告知原因；审批人依据申报事项对申请人开展审批，决定是否审批通过，如果合格予以通过，不合格告知原因；审批人将申报事项的审批结果转交受理人，受理人对审批结果进行复核，判断审批结果是否公正，符合要求发放结果，不符合要求告知原因。这样一来，由于受理人和审批人的利益分属不同部门，他们之间信息对称，地位平等，在审批过程中他们的博弈是相对平衡的，他们之间互相制衡的结果，就对申请人非常有利，因此打破审批申请人和行政审批部门之间的不平衡关系，而形成申请人、受理人、审批人三者相对平衡的状态；虽然申请人相对受理人和审批人来说还是处在弱势，因为受理人和审批人是行政部门，但是，相对之前受理人和审批人利益结盟时的状态就好多了，而且受理人与审批人互相博弈，是一种良性循环的模式，受益的将是申请人。

举一个简单事例来说明，申请人开了一个小食店，需要办理餐饮服务许可证，申请之前，受理人和审批人已经开展了博弈，办理餐饮

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服务许可证需要什么条件，什么资料，什么流程，审批时限多长等已经有了一致，一些不符合要求的东西，因为两方的博弈已被排除出去，即使受理人和审批人想利益结盟，也不会像以前那样因为同属一个部门而变得容易，反而由于双方存在冲突，结盟变得有困难；因此，在行政审批过程中，受理环节时，申请人合理的申请，受理人不敢不受，不合理的受理人自然也不敢受，原因后面有审批人可以监督；审批环节时，审批人的行为，受理人可以监督，也不敢随便乱来；这样的结果就是，申请人合理的申请不会被否决，不合理的申请也不会被轻易蒙混过关。

4.3受理人角色的参考

（1）集贸市场模式与超市模式的对比

集贸市场中，交易的主体是顾客和卖方（卖方需要提供产品，又要参与交易），市场管理者作为一个监督管理的角色，没有利益牵涉到买卖过程中，只是提供一个场地，将卖方集中在一个地方，供顾客选购。交易过程中卖方碰到熟客时，可以将价格变得很低，甚至可以不计成本，而碰到陌生的客人时容易发生宰客，高价或者短斤缺两，这个过程市场监管者是很难发现的。超市模式中，交易主体变成顾客、超市经营者、供货方，超市经营者已经作为一个交易主体参与到买卖过程，超市经营者不仅承担了供货方的交易功能，还有定价权和检验产品的权力，供货方则变为提供产品，并对超市的售卖过程行使监督权，防止损害自身利益。所以在超市中，一个产品的价格是公开透明的，熟客和陌生客人的价格一样，超市与供货方的博弈，受益的是顾客。

（2）一种雏形模式的借鉴：联合验收改革的尝试

某区的企业反映，在建设工程竣工验收时，需要跑到一个个部门办理，包括建设、规划、环保、消防、气象等，一个部门通过了，再去下一个部门，这样一来不仅浪费企业成本，而且消耗时间长，完成一个工程长达半年之久，有的甚至更长。为此，该区启动建设工程验收改革。具体情况就是：在行政服务中心设立联合验收窗口，由行政服务中心人员承担受理工作；行政服务中心受理申请人的资料后，组

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织建设、规划、环保、消防、气象等部门的人员对申请人进行验收；验收合格后，相关行政审批部门根据《工程建设项目竣工联合验收终审意见书》规定时间内出具验收合格法律文书，并送达联合验收窗口；再由联合验收人员通知申请人领取结果。在这里行政服务中心虽然没有承担全部受理人的职能，但是作为一个雏形受理人的角色，已经参与到联合验收工作中，审批部门的权力得到有效的监督，企业也反映这种改革比以前好了很多。 5.三方博弈审批模式的效用评估

5.1行政审批变得更规范

受理人与审批人分离，一方面使行政审批部门的权力消弱，而且使权力的运行(即审批过程)更加透明；另一方面也使行政服务中心不再作为一个“看客”，而是作为一个主体参与到审批过程中，需要承担相应的责任，使其更有动力参与其中。简单来说是申请人与受理人之间不是一种监督与被监督的关系，而是一种受理人为申请人服务的关系，受理人可以看作是政府为申请人提供的代理人，由受理人代申请人去与审批人博弈。受理人与审批人之间是政府部门之间一种对等的博弈关系，审批人如果绕开受理人，他就没有审批事项可审，受理人缺了审批人，他收到的审批事项无法开展审批；审批人与受理人之间虽然还是一种监督与被监督关系，但是由于受理人的存在，审批人你不给我审批，不是由你一个人定，我有受理人帮助，申请人你想我帮你违规审批，审批人也不敢乱来，后面还要受理人在监督。因此，三者之间博弈的结果，有利于促使行政审批走向更规范。 5.2 有效促进并联审批

目前，行政服务中心虽然已经将各审批部门集中在一个办事大厅里办公，但是，作为一个申请人他要办一件事，例如开个小食店或开个企业，如果涉及工商、卫生、消防、环保、税务等部门，他还是

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需要在行政服务中心内一个部门一个部门的跑，我们称之为“串联式审批”。为改变这一现象，有些地方的行政服务中心已经开始推行并联式审批，即由一个部门来牵头受理，再将任务派发到各部门，同时进行审批。由于各审批事项的受理权限分属不同部门，要将他们整合在一起困难重重，到目前为止，还没有一个地方在此项改革中取得明显的成效。然而，如果当行政服务中心变为受理人的角色后，并联审批就变得是顺理成章的事。行政服务中心将自身的受理职能进行分门别类，一些有关联的整合在一起，收到申请人的办事申请后，再将任务分发到各审批人手中自然就容易多了。从此之后，申请人不需要知道办事要到什么部门，只要知道到行政服务中心就可以了，这才是真正意义上的“一站式”政务超市。 5.3符合网上办事的发展方向

随着电子政务的发展，网上办事已经成为未来行政审批制度改革的主要方向。网上办事的主要改变就是申请人不需要来现场办事，只要在网上申请即可，这一改变可以说是发生在受理人身上，从另一个角度理解就是无形中将受理人的功能从各行政审批部门脱离开来。目前的模式是行政服务中心对网上办事大厅进行管理，即对各行政审批部门搬到网上的受理人角色进行管理，行政服务中心未具有受理人的功能，对行政审批条件、审批流程等等没有裁决权，网上办事大厅的好坏责任主任不明确，导致建设困难重重，进度缓慢。而一旦行政服务中心担任了受理人的角色，网上办事大厅就成为了行政服务中心将自身的职能搬到网上，责任主体非常明确，对网上办事大厅建设的自主性更强。无疑，行政服务中心受理人角色的定位，是符合网上办事的发展方向。

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