我国电子政务发展中存在的问题与对策

摘 要:我国的电子政务建设已初具规模并逐渐进入全面实施阶段,但依然存在许多问题。本文介绍了我国电子政务的发展历程及取得的成就,分析了目前我国电子政务建设所存在的信息技术落后、认识不足、立法滞后、信息安全等主要问题,针对主要问题提出我国电子政务建设的对策,以期从理论上给我国政府提供可行性建议,从实践上促进我国电子政务的建设。 关键词：电子政务；信息；安全；法制

1引言

随着计算机技术和互联网技术的不断进步，社会经济正逐步进入网络经济时代。社会生产力的快速发展深深烙上了信息化和电子化的印记。信息化时代经济和社会的健康发展需要良好的社会保障措施。时代呼唤着对社会和经济发展进行监督、管理和服务的电子化和信息化的政府。电子政务顺应时代经济潮流：经济信息化促进政务电子化。可见，电子政务“就是利用现代信息技术和通信技术，代替、加强、延伸和优化政府依法行政过程中的部分事务，最大化地提高政府的

[1] 行政绩效”，其实质和最终目标是在全国范围内构建一个基于网络的电子政府，

采用新型的办公管理服务体系，以适应虚拟的数字经济，适应社会运行方式的根本转变。 它包括两个层面:一是政府部门内部用先进的网络和信息技术实现办公自动化和管理信息化；二是各级政府部门之间及政府部门与社会各界之间利用网络信息平台进行信息共享与服务，在社会监督下，充分提高办事效率，促进政务公开。实现电子政务，既是我国各地区经济和社会发展的迫切要求，也是一项转变政府工作方式、提高工作效率、促进勤政廉政建设的一项十分紧迫的任务。同时，实现电子政务，对中国正在飞速发展的网络经济也将是一个极大的推动和促进的力量。本文从我国电子政务的发展历程出发，然后分析我国电子政务取得的成就及存在的主要问题，提出建议性对策。

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2中国电子政务的发展历程及取得成就

大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措，也是“三个代表”重要思想的要求。政府信息化在国民经济与社会信息化中占据

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着“龙头”地位，具有十分重要的带动作用。而发展电子政务又是政府信息化的核心内容，也是促进全社会电子商务应用与发展的有效途径。加快我国电子政务发展己成为各级政府机构共同面临的一项紧迫又艰巨的任务，与之相关的理论与实践问题颇为复杂，需要社会各界深入研究，共同探索。

2.1 中国电子政务的发展历程

中国电子政务的发展最早可追溯到20世纪80年代初，迄今已走过了20个年头。按照不同时期的发展特点，中国电子政务的发展可分成四个不同的阶段。

2.1.1 办公自动化阶段

从上世纪80年代中期至90年代初，我国提出了实现办公自动化的目标。当 时人们就将办公自动化（OA）视作电子政务，就是实现了政府政务的信息化。其实，这还只是停留在政府政务信息化的表层，属于一种狭义的电子政务观。事实上，电子政务应该在实现办公自动化的同时，还要解决目前大多政府职能部门存在的“信息孤岛”问题，而更重要的还在于它能为政府提供一个统一管理的信息平台，用来对数据进行集成与整合，并综合地表现和分析。

2.1.2 “金字工程”实施阶段

以1993年12月提出“三金工程”（金税、金关、金卡）为标志的政府在经济领域实施信息化建设，当年成立了国家经济信息化联席会议，启动了金卡、金桥、金关等重大信息化工程。1996年国务院信息化工作领导小组成立，制定了我国信息化发展的规划。这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。

2.1.3 政府上网阶段

到了20世纪90年代的中后期，互联网已经开始在经济社会生活的各个领域进行广泛渗透。政府作为社会信息资源最大拥有者和使用者，理所当然要与互联网“联姻”。1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心牵头，联合40多家部、委、办、局信息主管部门在京共同举办“政府上网工程启动大会”，倡议发起了具有历史意义的“政府上网工程”。 在“政府上网工程”的推动下，我国的政府信息化建设有了实质性进展。我国的政府域名数和站点数量有了大幅度的增加。根据中国互联网信息中心公布的数据，到2002年6月底，全国各级政

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府在“gov. cn”下注册域名的数量为6686个:己经建成的www下的政府网站达到4929个。[3]可以说，绝大部分国家部、委、办、局与地市级以上地方政府都己经在互联网上建立起了自己的网站。“政府上网工程”的启动，使中国政府真正开始了基于因特网的电子政务活动，无论是普通百姓，还是政府职员，对电子政务发展有了更进一步的认识，为改善电子政务发展环境起了重要的作用。

2.1.4 电子政务实质性应用阶段

电子政务被列为“十五计划”的重要内容，标志着电子政务建设在我国进入了一个新的时期。2001年3月，全国人大批准将电子政务正式列入国家发展计划。同年12月，国家信息化领导小组第一次会议提出2002年要重点抓好电子政务建设。2002年2月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会共同组建了“电子政务标准化总体组”，该“总体组”提出了我国电子政务的标准体系，按照“急用先行”的原则启动了一批电子政务指南及标准研制项目，到目前已取得了阶段性成果。2002年7月国家信息化领导小组第二次会议通过了我国电子政务建设指导意见，下发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，正式拉开了我国电子政务大规模建设的序幕。在这一阶段，我国提出了电子政务建设与应用的核心，即“三网一库”（办公业务网、办公业务资源网、政府公众信息网和电子信息资料库）。同月，清华大学电子政务实验室的成立，标志着我国电子政务建设实现了由初始阶段向高速发展阶段的跨越。

2.2.中国电子政务建设取得的成就 2.2.1 政府网站建设取得突破性进展

政府网站建设成就引人注目，在许多方面取得了突破性进展，迈上了一个新台阶。中华人民共和国中央人民政府网（简称：中国政府网）于2005年10月1日试运行，在经过3个月的试运行后，2006年1月1日正式开通，设有中文简体版、中文繁体版和英文版。中国政府网是国务院和国务院各部门以及省、自治区、直辖市人民政府在国际互联网上发布政务信息和提供在线服务的综合平台。建设中国政府网，是推进政府管理方式创新，建设服务型政府的重要举措，对于促进政务公开，改进公共服务，提高行政效率，便于公众知情、参与和监督，具有重要意义。通过政府网站公开政务信息逐步成为各级政府的普遍做法，越来越

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多的政府部门出台了专门的政策规定，确保了政务公开的扎实推进。网上办事成为亮点,半数左右的政府网站开始逐步整合相关部门的在线资源，正在从以信息发布为主向以在线办事为主过渡，能够面向社会公众和企业提供若干在线服务。

2.2.2 政务网络平台建设成绩良好

由于国务院各部门的职能不同，其业务性质也完全不相同，决定了其对信息化的要求存在诸多差异，影响着其部门专网的发展状况。有些部门已经建成部门专网，并能够较好地支撑或开展部分业务；有些部门的专网正处在规划建设中，正在准备逐步利用网络开展业务应用。“金”字工程带动的业务部门（如税务、财政、公安等）政务网络平台建设走在了前列，为各部门的业务系统和信息化建设做出了巨大贡献。

2.2.3 提高行政效率得到较大地提高

电子政务在我国虽然起步较晚，但发展很快，经过十几年的发展，电子政务在履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能中发挥了较为突出的作用，促进了政府职能转变，提高了行政效率。

社会管理信息系统在整合社会管理资源、完善社会管理体系、加强政府工作的透明度等方面发挥了突出作用，提升了社区城市管理、生产生活安全、社会保障等方面的社会管理能力和效率。

2.2.4 政务资源得到有效整合

首先是政务信息公开。伴随电子政务的建设，政务信息公开取得了一定进展。2004年，《中华人民共和国行政许可法》正式颁布，2005年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发[2005]12号）。这些全国性法规的实施，为推进政务信息公开工作奠定了良好的基础，各地方和各部门积极贯彻落实并逐步完善已有的信息公开制度，建立相关信息公开目录或指南，许多尚未制定相关信息公开制度的地方和部门加紧了制度制定的步伐，取得了积极进展。

其次是政府基础信息库建设我国政府基础信息库包括人口、法人单位、空间地理与自然资源、宏观经济基础数据等四大国家基础信息数据库。

在看到取得成就的同时，我们还应该分析我国电子政务发展过程中所存在的

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突出问题，为我国电子政务的建设做出提供性建议，从实践上促进我国电子政务的建设。

3中国电子政务发展的突出问题

我国作为发展电子政务较晚的国家，在电子政务建设方面比发达国家起步晚，这对我国既是挑战，也是机遇。一方面，我国电子政务建设起步晚，基础薄弱，与发达国家的差距较大；另一方面，正因为是后发展，所以可以借鉴国外先进的经验与技术，吸取教训与失误，使自己少走弯路。这就要求我们首先要认清政府本身在电子政务建设过程中存在的问题，然后再有针对性地加以解决。当前，我国电子政务自身的问题主要体现在7个方面：

3.1 电子政务信息技术落后，发展任务紧迫

我国电子政务发展已经落后于先进信息技术国家，发展电子政务的任务十分紧迫。世界主要经济强国和部分发展中国家，电子政务的发展十分迅速，政府管理和服务已经初步实现了电子化，电子政务与电子商务、家庭上网密切融合，国民经济信息化的水平大大提高，已初步形成了信息社会的雏形。而我国的电子政务才刚刚起步，电子政务的理论和政策研究尚属空白，应用还处于“摸着石头过河”的探索阶段，不同地区、不同部门的发展很不平衡，与主要信息技术国家的差距还很大，发展电子政务的任务十分紧迫。

3.2 发展电子政务的认识上还存在不少误区

在发展电子政务的认识上还存在不少误区。一是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的整合，只是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，成为一种摆设，没有发挥其应有的作用。二是简单地把电子政务等同于政府上网，认为把政府的一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来提供全方位的服务，这些都是只注重信息手段而忽视政府业务流程改进的结果。

3.3 电子政务基础信息建设薄弱

目前，由于信息高速公路的建设还未全面完成，网络的运行速度还很慢，各地政府的计算机、电讯设施网络的普及率还不高，尤其是在偏远和落后地区，整

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体的物质和技术还远远不能适应建设电子政务的需要。此外，我国电讯服务的服务价格还较高，在一定程度上也影响了网络的普及和电子政务的应用。

3.4 电子政务的发展缺乏统一规划 ,没有相应的组织机构

电子政务的发展缺乏统一规划，也没有相应的组织机构。世界主要发达国家都把电子政务建设作为政府工作和国家信息化的重要战略，制定了相应的政府电子政务规划。如英国政府发布的《政府现代化白皮书》，加拿大政府发布的《利用新技术更新政府服务规划》，法国政府发布的《信息社会政府行动计划》，荷兰、意大利政府提出的《电子政务行动计划》以及日本政府发布的《促进政府广泛应用信息技术纲要》等[4]，各国还建立了相应的组织机构，统一领导、组织协调和实施政府电子政务。如英国在内阁办公室成立了信息中心、美国成立了信息技术理事会、爱尔兰政府成立了信息社会委员会等，负责电子政务的研究、规划和实施。而我国电子政务的发展缺乏宏观规划，国家没有提出明确的电子政务发展目标，也没有制定相应的发展规划。各地电子政务的建设是各自为政，采用的标准也各不相同，没有建立起相应的组织机构。

3.5 电子政务立法滞后

世界主要发达国家，为了促进电子政务的发展，都先后出台了一系列促进电子政务应用的法律规定。如美国在 1995年颁布了《 文牍精简法》，要求各部门呈交的表格必须使用电子方式，以法律的形式推动电子政务的发展。随后又出台了《 政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《政府纸张消除法案》等一系列的法律法规来保证电子政务的发展。其他国家也都制定或修改了相关法律，允许电子签名的使用，承认电子支付的合法性，并出台了相应的网络安全政策。我国电子政务的发展比较晚，目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，在一定程度上制约了我国电子政务的发展。

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3.6电子政务信息安全保障方面

政府信息不仅是国家资产，而且是需要精心管理的资产。信息安全在一定程度上是政府信息化的生命所在。[6]当前，电子政务发展面临的网络和信息安全问题日益严峻，主要表现在：

(1) 信息安全意识和观念淡薄

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目前，我国公民对信息安全意识和观念淡薄、信息安全管理水平不高的状况仍未得到有效的改善。信息安全知识不足、对信息技术安全了解不够、内部管理控制不严等构成了当前电子政务面临的重要安全隐患。据统计，80%以上的成功入侵都是利用了人的无知、麻痹和惰性，因此人的安全意识对电子政务安全具有重要作用。2005年信息安全状况调查显示，缺乏最基本的安全防范措施，如未修补或防范软件漏洞等情况是导致安全事件发生的最主要原因，占安全事件总数的68%。在对日常安全管理存在的主要问题的调查中，用户安全意识和观念淡薄占58%；第二位是网络安全管理人员缺乏培训，占39%。

(2) 信息安全漏洞呈不断上升趋势

近年来，国内外有关部门公布的漏洞数量越来越多，漏洞被发现和被利用对系统实施攻击的时间间隔越来越短，对信息安全应急处理工作提出了更高的要求，也给病毒传播增加了更多的便利。我国各级政府网站仅在2007年就被篡改网页2027次，比上一年多一倍。

(3) 网络攻击手段日趋多样化

网络钓鱼、间谍软件、垃圾邮件等威胁已经危及到电子政务系统的安全，传统的网络安全技术（如防火墙、反病毒、入侵检测/防御等技术）已经不能满足当前信息安全的需求，探索和研究新的安全解决方案和安全新技术是保障电子政务安全，提高网络性能，维护政府信誉的迫切需求。

3.7 公务员队伍整体素质低

我国公务员队伍整体素质低。我国目前拥有 540万政府公务员和 270万党群机关工作人员。其中,本科以上学历者仅占公务员(含党群机关中的工作人员)总数的10%,专科以上学历也只占到公务员总数的 50%。[7] 此外,约有20%的公务员不会操作计算机。面对电子政务的潮流，许多公务员在心理上必然会恐惧害怕，产生抵触情绪，而不能从心理上积极学习，以适应政府信息化的历史潮流，结果使得很多昂贵的设置成为装点门面的饰物。公务员队伍的素质问题直接影响着电子政务的发展质量。

4 中国电子政务发展的对策

4.1 引进发达国家电子政务信息技术

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建立电子网络政府，推动电子政务的发展，是一种世界性潮流，也是应用电子信息技术实现政府管理的必然趋势。国外“信息高速公路”建设，是从20世纪70年代开始的，到90年代后，电子政务开始在一些发达国家得到快速发展。 我们应充分认识发展电子政务的重要性和紧迫性，重视电子政务的发展。目前,世界经济正处在从工业经济向信息经济转型的过程中，信息技术的发展不仅加快了全球经济一体化的步伐，也对政府管理提出了严峻的挑战。我国已加入世界贸易组织无论是企业还是政府机关，都面临着全球范围的竞争。电子政务在国家信息化建设中处于举足轻重的地位，必须引起政府部门的高度重视，把电子政务的发展放在优先发展的战略上，引进发达国家先进的电子政务信息技术，加快其发展，缩短同发达国家的差距。

4.2 转变观念，创造电子政务发展的良好环境

第一，提高认识，创造有利于电子政务发展的良好环境，首先要求从各级党政主要领导开始，因为电子政务的实施必然会牵涉到政府各相关部门的既得利益，如果没有主要领导的支持和参与，电子政务的发展势必会流于形式，成为“半拉子工程”；其次要求广大政府公务员真正树立起“执政为民”的思想，认识到电子政务是贯彻实施“三个代表”重要思想的途径与方法，是“全心全意为人民服务的行动体现；再次编写《电子政务手册》,通过各种方式来阐述构建电子政务的必要性和意义，使他们明白:构建电子政务是全球的基本趋势，对于整个国家的发展至关重要。[8]第四要求政府各相关部门进行“系统思考”，克服本位主义思想，从整体利益出发，顾全大局，使我国的电子政务发展进入一个新阶段。

第二，要转变观念，要创新思维，创新思路，突破资金和技术上的困难。不少政府机构在决定实施电子政务发展计划时，不免都会遇到资金和技术这两大瓶颈。一方面是由于电子政务的实施需要较多的软、硬件设施的投入，并需要高层次专业技术人才的参与；另一方面近年来由于政府机构改革和职能转变，政府投入的经费和引进的人才数量都受到限制。为了突破资金与技术的瓶颈，需要我们超越常规，创新思路。在资金方面，可以大胆吸收民营资本以及非政府组织的资金投入，在确保电子政务安全的前提下，考虑通过适当方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样既可有效减轻政府部门的预算资金压力，又可在一定程度上促进地方经济的发展。在技术方面，光靠政府的信息中心以及政府的技术人

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员也是不够的，要积极主动地联合有实力的企业共同开发相应的软硬件产品，缩短产品开发时间，提高电子政务装备的水平。在电子政务的实施过程中，政府机关应坚持“有所为，有所不为”的原则，把主要精力放在考虑如何通过电子化的手段最大限度地改善管理、提升服务上，而把资金、技术等自身难以解决的问题尽可能地交给社会去解决。

4.3 加快信息基础设施建设的步伐

我国的信息化基础设施建设的整体水平在国际上还处于较为落后的地位，落后地区更是处于极为低下的水平。要缩小中国与世界、中国各地区之间、城乡之间己经存在的数字鸿沟，加快信息化基础设施建设虽然任务艰巨，但又是不得不面对、不能不解决的问题。从国际范围看，世界各国均把改善信息化基础设施建设作为一项提升本国国际竞争力的重要举措。我国近年来在信息化基础设施建设方面也取得了令人鼓舞的成绩，但由于我国信息化基础设施建设起步晚、基础差、需求大，加之地区发展不平衡，所以，在今后一段时期内，重点加快西部和农村信息化基础设施建设将是我国各级政府共同面临的一项重要任务。

4.4制定发展规划，建立相应组织结构

制定发展规划，明确阶段目标。发展电子政务，国家要制定宏观的发展规划,建立相应的领导机构，加强对电子政务的研究、规划和组织协调。并根据国情,制定实际可行的阶段性目标，努力贯彻落实。可以借鉴国外先进国家的经验，在国务院建立电子政务的领导机构，统一领导中央政府和地方政府电子政务的研究、规划与实施，发布国家电子政务实施纲要，制定统一的电子政务实施规范,为全国电子政务的开展提供指导。

4.5 加快电子政务法制化进程

加强立法，确保电子政务有法可依。法律是我国电子政务规范、有序发展的重要保障，是电子政务的基石。[9]进入二十一世纪，世界各国政府正在加快信息化建设步伐。电子政务立法建设逐渐提上日程，甚至成为当今制约电子政务深化进程和阻碍扩大应用的瓶颈。为此，世界各国在电子政务实施过程中都不约而同地建设起相应的法律基础构架。电子政务的法律不同于传统的立法研究，它是一个明显的高科技含量的不断修订的过程。表现为:(1)电子政务法律体系目前处于

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无统一规范、不断修订的不成熟阶段；(2)电子政务立法建设是传统政务改革在法律领域的体现；(3)电子政务法律在某种程度上代表了电子政务的实施成果。我国尽管国情不同，但在电子政务立法历程却与国外具有相似之处，其法律在电子政务发展中所起的角色转换也非常相符。然而，由于认识和技术的限制，我国在电子政务的整体立法建设方面稍微滞后，必须在充分展现自己特色的前提下，加快做好电子政务立法工作。当前和今后一个时期的主要工作，我们认为:一是要把信息化标准及信息基础设施立法作为电子政务立法主体，以适应我国电子政务初级建设阶段的需要；二是要把尽快弥补面向公众开发部分立法的空白；三是要进一步深化电子政务法治建设和政策扶持方面的研究。

4.6 加强电子政务安全管理

信息安全是信息服务能否健全发展的先决条件。在系统运作环境中，无论使用者、实体设施、应用作业、资料及档案管理皆应严格管理。影响电子政务安全运行的因素很多，保证电子政务安全运行的对策并不是单一的，而需要多种策略的综合作用。但应从最主要的三个方面着手:安全法规、安全管理和安全技术保障体系。在这三者之间，法律法规是根本，管理是基础，安全技术保障体系是保障。

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4.7 加大对全体公务员信息化知识的培训力度

培训政府公务员，促进其信息化水平的提高，加强人才建设。在电子政务建设中，教育培训十分重要。一方面是对公众进行电子化政务培训，也就是通过宣传和培训，提高公众对电子政务的认识及参与政务工作的积极性。另一方面，更重要的是对政府工作人员的培训，电子政务对政府工作人员的技能提出了新的要求，在制定电子政务策略时要考虑到这一方面。从一定程度上来讲， 公务员对

[11]电子信息的应用和处理能力的高低是电子政务能否实施的关键之一。适应电子

政务发展的需要，每一位公务员除了必须具备基本的电脑操作以及应用能力外，还要适应信息时代的要求，依其专业性质和业务需要，学习较高的信息网络应用能力，只有这样，才能成为一个符合信息时代要求的公务人员。

5 结束语

电子政务是强调政府业务通过电子化手段实现政府活动的过程，其最终目标

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是构造出与信息时代相适应的、虚拟与现实相结合的政府形态。无论是发达国家还是我国，实现这个目标，都将是一个相当长的过程。这里，我们还要清醒地认识到，电子政务只是现实政务的补充与延伸。虽然随着网络信息和服务在政府内部和外部的互动发展，电子政务的作用将会迅速增长，但是政府的高层决策等活动仍需要在网外进行，通过人际直接交往形成的现实政务还将起着重大作用。

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