论《信访工作条例》的修改和完善

摘要：《信访工作条例》，是中共中央为了坚持和加强中国共产党对信访工作的全面领导，做好新时代信访工作，保持中国共产党和中国政府同人民群众的密切联系，在原国务院《信访条例》的基础上制定。

关键词：信访工作；工作条例；人民群众；信访机构

《信访工作条例》自2022年5月1日实施以来，就以崭新的面貌展现在信访工作者和信访人面前。可以说，《信访工作条例》是中国特色的，开辟了一条“诉讼外平息民间纠纷的便捷通道”，是对我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》的有益补充，是一部“利国利民”的好法。

特别是在近期，党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》中，决定组建“中央社会工作部”，将国家信访局调整为“国务院直属机构”，即提升为部级行政机关。这一调整，将“信访工作”确定为具有中国特色、时代特色、历史意义的“诉讼外平息民间纠纷的便捷通道”。这一调整，是**主席治国理政思想的重要体现，在国家治理、社会治理、法制建设、创造和谐社会、各国国家治理等方面，具有重大现实意义和历史意义。

但是在实践中，由于地方政府对《信访工作条例》的立法目的未能深刻理解和地方政府“遮黑”“遮丑”的思想的存在，以及《信访工作条例》本身的不尽美，以致“传统的”以“维稳”为原则、以“堵”为工作模式的信访处理方法难以纠正，故经常发生“信访程序被非法阻断”、使信访人陷入“有冤无处伸”“有苦不能言”的“绝境”的现象。这种现象客观上使利国利民的《信访工作条例》成了某些地方政府“截访”的工具，导致《信访工作条例》“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心，和各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风”的立法目的得不到落实！基于此，本人根据自己走上信访之路的亲身经历，谈谈自己认为的《信访工作条例》所存在的不足之处，并提出对修改和完善《信访工作条例》的看法。

一、我国信访工作的现状 （一）信访工作的组织形式

据本人所知，我国地方政府对《信访工作条例》的落实，从表面上看还是积极的。从总的方面看，信访工作走的是线上线下两条渠道：

线上渠道：国务院官方网站、手机国务院客户端/互联网加督查→省级政府官方网站、省长信箱（有附件传输功能）→地市级官方网站、市长信箱（加12345政务服务便民热线、有附件传输功能）→市/区县级政府12345政务服务便民热线。线上信访形式又称“网信”，其办理信访事项的主要方法是“直线转送”办理、网上告知、发布答复/处理意见、征求意见；“直线转送”办理，一般是由省级信访局将信访事项文件转送地市级信访局，地市级信访局转送市/区县级信访局，市/区县级信访局再将信访事项按照行政区划和信访事项的类型转送到归口单位。各级信访局负责网上告知、发布答复/处理意见、征求意见等。

线下形式：线下形式主要表现在基层地方政府和有关机关、群团组织、国有企事业单位对《信访工作条例》的具体落实。

（二）基层信访机关的职能

市/区县级政府的派出机构（街道办事处）、各个局机关的信访科，负责接待信访人、受理与本机构或机关相关的信访事务和上级交办的信访事项、网信（包括12345政务服务便民热线）事项。但是，市/区县级政府的派出机构（街道办事处）、各个局机关的信访科不直接处理信访事件，而是将信访事项交给本机关、机构的相关部门受理和处理并形成处理意见，然后由信访科以本机关/机构名义给信访人制作《信访答复意见书》《信访处理意见书》、由各信访局网上发布处理意见等。

二、《信访工作条例》和信访工作实践存在的主要问题 （一）适用《信访工作条例》的机关主体错误

《信访工作条例》第2条的规定：“本条例适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群众团体、国有企业事业单位等开展信访工作。”

（二）机构设置不合理

客观地讲，我国信访工作的机构设置，基本上是合理的甚至可以说“非常庞大”。但是，在市/区县级地方政府设置“XXX人民政府信访事项复查复核委员会办公室”，应当说是非常错误的。因为，根据《信访工作条例》第35条的规定，信访人不服处理意见的，可以在接到书面《答复/处理意见书》之日起30日内向作出答复/处理意见的上一级机关、单位申请复查。据此规定，信访事项的复核权，是由地市级政府信访机关行使的，地市级政府应设立“复核机构”；市/区县级人民政府仅对“下级乡镇”、辖区内企事业单位的信访事项有复查的权力，其没有复核信访事项的权力和资格，因此，其不能设立“复核”机构。

（三）基层信访科室人员配备不尽人意

在基层机关和单位，虽然配有专门的信访科/（组）负责接待来访群众、接收上级派案（包括指定受理和交办的信访事项和网上信访事项）、派发信访事项，是接待信访群众来信来访的最前沿阵地，是为民解难、为党分忧的第一道防线，也是“上传下达”的基层信访机构。

因此，基层信访科室的工作人员，应当具有很高的政治觉悟、良好的思想品质、深悟法律知识、唯法是从的气节、较高的语言表达能力、良好的文字水平、仆人般的情怀、慈母般的爱心和耐心！

（四）《信访工作条例》的指导思想、立法目的得不到落实

《信访工作条例》第五条第（二）项规定：“坚持以人民为中心。践行党的群众路线，倾听群众呼声，关心群众疾苦，千方百计为群众排忧解难。”应当说，这项规定是**主席“以人为本”“执政为民”思想的体现，也是设立《信访工作条例》的理论依据和指导思想。

（五）将检举控告与信访事项相混淆

《信访工作条例》第22条第2款规定：“……对属于纪检监察机关受理的检举控告类信访事项，应当按照权限转送有关纪检监察机关依纪依法处理。”但是在实践中，基层信访组织基本上是将检举、控告混同于一般信访，统一按普通信访事项处理，而非将属于纪检监察机关受理的检举控告类信访事项转送有关纪检监察机关依纪依法处理。

（六）对复查、复核意见缺乏硬性规定

分析《信访工作条例》的规定是否明确，应当首先分析其属性；按照法规定内容的不同所做的分类，分为实体法和程序法。实体法是规定主要权利和义务的法；程序法是指为保障权利和义务的实现而设置的办理案件的必经程序。二者的关系是内容与形式的关系。至于《信访工作条例》的法律属性，从《信访工作条例》规定的内容来看，《信访工作条例》应当属于“类程序法”，但缺乏必要的程序上的硬性规定。

（七）监督机制缺失

《信访工作条例》第五章“监督追责”篇规定了监督和追责制度，但是缺乏实体的监督机构和如何监督，使《信访工作条例》第五章“监督追责”篇实际上成了一纸空文、没有实际意义，应当立法予以完善。

实践中，应受理而不予受理、应答复而不予答复而阻断信访程序，应书面答复而不予书面答复、滥用“重复信访”来阻断信访程序等现象，大量存在并具有普遍性。但是，由于《信访工作条例》没有指定专门的监督机关，导致信访人对信访机关的违法行为控诉无门；如果信访人向上级政府或者上级信访机关反映，其反映的问题又将按“信访”实施转送，最终转送到被反映机关，被反映机关则将“反映信访机关违反《信访工作条例》的事项”定为“重复信访”，信访道路被堵死！致使信访事项永远得不到解决、信访人有冤无处伸、有苦不能言！

（八）救济机制缺失

本人认为：《信访工作条例》是解决民间、公民和地方政府矛盾的诉讼外途径，并行与诉讼但仅是诉讼的“补充”形式，但信访不能代替诉讼。我国的民事、

行政诉讼程序，是二审终审加审判监督程序；《信访工作条例》从程序上看是三道程序，即初查、复查、复核程序（三裁终裁）。从形式上看，这三道程序对信访人的信访事项实施了初查，信访人不服初查结果的，可以在法定期间内申请复查；信访人对复查结果不服的，可以申请复核。看起来，该三道程序似乎较为合理。

（九）缺乏“重复信访”的认定标准

所谓重复信访，是指信访人就同一信访事项在信访机关受理后的法定调查处理期间，向原受理信访机关/机构、原受理信访机关/机构的上一级乃至多层级信访机关/机构再次反映的行为。实践中，由于《信访工作条例》没有对重复信访下一个标准的定义，导致地方政府信访机关/机构对“重复信访”的含义认识不清、把握不准、运用不当。

（十）对信访事项的管辖“分工”不明、未规定共同管辖

现行的《信访工作条例》，没有设立“管辖”专章，仅在第三章“信访事项的提出和受理”条款中规定了“管辖原则”。这一情况，导致信访机关/机构在信访实践中遇到一件信访事项涉及多个部门的情况时，难以把握将信访事项交由哪个部门办理、交给哪个部门也有“不能完成妥善处理全部信访事项”的实际情况。例如：上述信访事项中，信访人反映的是倒卖土地使用权问题、建设违建问题、老旧小区改造问题、为违建投资侵吞国家老旧小区改造资金问题、小区排水设施问题，问题涉及自然资源和规划局、住建局、街道办事处、纪检监察部门。

（十一）对《信访工作条例》规定的转送理解有误

《信访工作条例》第22条第1款第三项、第2款都规定了信访事项的“转送”制度。基层信访机关把“转送”理解为信访事项受理之初的“转送”；本人认为不妥，认为“转送”应当贯穿于信访全过程。

三、《信访工作条例》的修改和完善

（一）修改《信访工作条例》关于适用主体的规定

上述已经阐明：行政法规适用于与制定该行政法规的机关有直接隶属关系的下级机关；但人大、政协、审判机关、检察机关与制定《信访工作条例》的机关“互不隶属”即“没有隶属关系”，故适用《信访工作条例》的主体机关，不应包括人大、政协、审判机关、检察机关。

当然，在人大、政协、审判机关、检察机关实行“信访”制度，是积极的、进步的，应当鼓励和支持；但不应当让其“遵从”《信访工作条例》，仅可以“参照”！因此，对于这个问题，本人建议将《信访工作条例》第2条修改为：“本条例适用于各级党的机关、行政机关、监察机关、以及群众团体、国有企业事业单位开展信访工作；人大、政协、审判机关、检察机关，可以参照本条例开展信访工作。”

（二）彻底解决信访机关/机构设置和人员配备问题

关于基层信访机关/机构的人员配备问题，本人认为：第一，关于信访工作人员的素质问题，我认为，由于《信访工作条例》是“诉讼外”平息民间纠纷的便捷通道，是对我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》的有益补充。因此，基层信访机关/机构的人员的业务素质，应当等于或相当于国家审判机关、检察机关工作人员的业务素质水平，这是最起码的要求。客观地讲，目前的审判机关尚在实行聘用人民陪审员制度，要求信访工作人员都是通过“国家司法考试、取得法律职业资格”的法律专业人员，的确也不现实。但是，基层信访机关/机构的人员应当懂得法律、法规、政策、意见等，应当是受过普通高等法学教育的专业人员！如信访机关/机构的人员不知道什么叫“法”，何以执法？

第二，关于信访工作人员的编制，我认为，基层信访机关/机构一般配备3～5人即可，包括“股长”“科长”；而“股长”“科长”也应当“既是指挥员、也是战斗员”，不应当允许其“稳坐办公室”只当“指挥员”！市/区县级基层信访局的人员编制，应当根据其辖区人口数量等情况，配备10人左右，负责接访、登记、转送、调处、复查、网信处理、12345政务服务便民热线处置等业务；地市级信访机关/机构的工作人员编制，也应在6～8人左右，负责本地区重大信访事项的复查、复核、接访、调处、网信处理、12345政务服务便民热线处置等工作。

（三）加强《信访工作条例》立法原则、立法目的教育，消除基层信访机关/机构工作者为截访、遮丑而处理信访事项的观念

根据《信访工作条例》第1条、第3条的规定，《信访工作条例》的立法思想和立法目的，应当是：保持党和政府同人民群众的密切联系，保持党和政府“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”。《信访工作条例》在信访业务方面的立法原则，主要体现在《信访工作条例》第5条第4项、第5项规定上，该两项强调了“坚持依法按政策解决问题”“坚持源头治理化解矛盾”，即强调了“办事”“解决问题”！

但是在实践中，有的地方政府却以“截访”“压案”“应付上级”“对付访民”为目的，以 “压制访民”为原则，不说事、更不办事。上述信访案例，应当说是最好的说明。因此，对地方政府和信访工作人员加强《信访工作条例》立法目的教育，势在必行！

（四）将检举控告和信访事项相分离

所谓检举，是指公民为维护国家、社会或集体的利益，向有关部门举报揭发坏人坏事或者违法犯罪行为线索，或者官员腐败问题的行为。所谓控告，是指公民为维护国家、社会、个人或集体的利益，向有关部门控诉坏人坏事或者违法犯罪行为、或者官员腐败问题的行为。

（五）制定复查、复核意见的硬性规定

针对复查、复核缺乏硬性规定，复查、复核机关/机构逾期不予答复申请人、不为申请人出具《复查/复核意见书》的问题的普遍存在，以及复查、复核机关/机构答复混乱等问题。

（六）建立健全信访工作监督监管机制

对于对信访工作的监管问题，《信访工作条例》的第五章“监督和追责”部分已经有了明确规定。但是，由于《信访工作条例》没有指定监督监管机关和如何监管，故导致对信访工作的监督管理难以落实，致有的信访事项永远得不到解决、信访人有冤无处申、有苦不能言！

（七）建立健全信访的司法救济机制

上述说过，中共中央、国务院制定的《信访工作条例》，实行的是“三裁终裁制”，即信访事项经过初查、复查、复核“三道程序”即告终结，即使信访人对终裁结果不服、即使终裁结果确实错误，信访人再就同一事项向基层信访机关或者上级信访机关反映，也无人受理。

对于《信访工作条例》规定的“三裁终裁”问题，从立法原意看，立法者是认为“程度低于诉讼案件的信访事项”“经过三级审查、处理”，其结果应当是正确的。而最高法院的相关司法解释，也是依据上述观点作出的。

（八）明确“重复信访”的认定标准

在信访实践中，地方信访机关/机构往往把信访人第二次反映同一事项、反映地方信访机关/机构不作为（不处理、不答复、不出具《处理意见书》《复查意见书》《复核意见书》）等事项认定为“重复信访”。但是，将反映地方信访机关/机构不作为行为列为“重复信访”、堵绝信访人的信访渠道是错误的，是违反《信访工作条例》的立法目的的。

因此，《信访工作条例》应当明确什么叫“重复信访”、列举出“重复信访”的表现形式，从而从法律上杜绝信访机关/机构滥用“重复信访”、堵绝信访人信访渠道事件的发生，保护信访人的信访权利。

（九）明确“转送”贯穿于信访全过程

关于《信访工作条例》中的转送问题，本人在上文已经说过，在此不再赘述。在此，本人建议：《信访工作条例》应当对“转送”贯穿在信访全过程作出明确规定；对在信访活动中发现的涉及腐败、违法、犯罪问题线索，应当明文规定依照最高人民法院《关于在审理民事案件中发现刑事犯罪如何处理的规定》第10条规定处理，即：“民事案件审理中，法院发现案件的全部或部分事实涉嫌刑事犯罪，……法院应将犯罪嫌疑线索、材料移送有关公安机关或检察机关查处。”

（十）确立“共同管辖”原则

由于信访机关/机构在信访实践中，经常遇到一件信访事项涉及多个部门，将信访事项交由任何一个部门单独办理也“不能完成妥善处理全部信访事项”，但分给多家机关/机构办理也没有法律依据的实际情况，就需要在《信访工作条例》中以法定形式明确“共同管辖”！

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