论我国城市规划的实施问题

论我国城市规划的实施问题

摘要我国的城市规划成就辉煌，但城市规划的现状却并不总是令人满意，在其实施过程中还存在许多问题。文章就我国城市规划目前存在的一些问题及其原因进行了简单的分析。

关键词城市规划；实施问题；原因分析

1城市规划实施的目的

城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合理配置，使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。对城市建设和发展加以规划和实施规划管理，是有别于市场自发行为的公共干预行为。这种干预是为了社会公众的利益，由政府以公共名义来施行某些特定政策。从某种意义上讲，制定城市规划就是制定城市公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。从实践的角度看，土地使用方式，客运交通方式等重大的规划问题无不是公共政策问题。

2我国城市规划实施中存在的问题 1）城市规划实施缺乏科学引导和统筹安排。在城市规划实施中缺乏以科学、节约、可持续发展为中心的指导原则和控制手段，导致城市生态环境和历史文化遗迹遭到一定程度的破坏，资源浪费严重，表现在以下几个方面：①生态环境遭到破坏。城市规划不能有效实施导致城市建设用地呈粗放式扩张，吞噬了周围的绿地、林地，破坏了城市的整体生态环境，加大了城市通勤负荷，造成道路拥挤，空气污染等环境问题，影响了城市的可持续发展。据统计，我国80%的城市污水未经处理直接排放，导致农村河道、地下水源受到严重污染。②历史文化遗迹遭到毁灭。解放以来，我国城市中传承着城市文脉的历史古建筑和遗迹受到三次严重破坏，第一次是解放初期到大炼钢铁时期，第二次是“文化大革命”时期，第三次是改革开放之后，借“改造旧城，消灭危房”等动人口号，使某些城市的历史建筑、城市风貌遭受了灭绝性的毁坏。目前，很多城市在建设开发中，由于缺乏科学的规划实施理念和手段，不注重保护城市自然山水格局和历史文化，一些珍贵的历史遗迹遭到严重破坏甚至毁灭，造成无法弥补的遗憾。③土地资源浪费严重。改革开放以来，随着我国工业化和城市化进程的加快，城镇化建设速度不断加快，各地大规模扩建，盲目圈地，重复建设等问题严重，特别是前几年，国家宏观调控政策不严，在中观和微观也缺乏相应的控制措施，土地被大规模廉价出让，土地开发秩序混乱，耕地大量流失，土地利用效率极低。

2）城市规划实施中社会参与和反馈不足。城市规划专业性较强，多年来都是专家、学者以及政府在研究规划，社会宣传和参与不多，由于政府决定、包揽社会生活一切方面的传统管理模式在城市规划建设领域还存在深远影响，城市规划缺乏法定的、有效的公众参与机制，规划师和城市管理者也缺乏与公众保持沟通的传统。近年来，城市规划公众参与引起越来越多的人的关注和研究，一些地区也做了大量尝试和改进，但总体上城市规划公众参与水平仍不高，特别在城市

规划实施阶段，公众参与缺乏有效的渠道和方式办法。

3）城市规划实施的权威性和严肃性差。城市实施过程中受到的干扰因素较多，城市规划的权威性、严肃性受到破坏。表现在以下几个方面：①城市规划实施秩序混乱。城市规划实施的秩序由地方各级人民政府决定，受经济、政治等各种条件制约较多，存在的问题也较多。一是规划实施秩序缺乏科学合理安排，没有依据城市发展需求和人民生产与生活的需要，很多关系民生的重要基础设施多年不能实施，老百姓看了规划很振奋，谈到实施却盼了一年又一年，很失望。二是在规划实施中忽视对城市综合环境的治理和配套设施的建设，城市基础设施严重不足和重复建设浪费并存。②违法建设大量存在。违法建设主要包括两种情况：一种是未按规划许可内容进行建设，另一种是未经规划许可擅自建设。违法建设占据了大量土地资源，导致经法定程序编制和审批的城市规划没有实施空间，强制拆除必将引起社会矛盾，造成巨大的社会浪费，不拆则城市建设陷入混乱，城市规划无法落实。违法建设的大量存在不仅破坏了城市执法秩序和依法行政效率，更影响城市的形象和长远发展。③城市规划遭到随意改动。如政府为追究政绩，实现短期的经济目标和政治目标，改动城市规划，政府换届后这种现象较为普遍，严重影响了城市规划的延续性和长效性，使城市发展缺乏统一长期的指导原则。在利益驱使下，部分开发商篡改规划审批内容，擅自增加建筑体积，提高容积率和建筑密度，影响了城市规划的权威性和严肃性等。

4）城市规划实施缺乏完善依据。在对国内大中型城市规划实施情况的调查中发现，城市规划编制体系不健全、城市规划法律法规不完善是影响城市规划实施的主要问题之一。表现在：①地方城市规划法律法规体系不完善。《城乡规划法》自2008年1月1日实施以来，己经过去了2年多的时间，但很多省市尚未制定实施与新的《城乡规划法》相配套的规划法规制度，其中包括一些直辖市和省会城市。不能依据《城乡规划法》及时修订更新地方法律法规，地方规划管理必将陷于国家和地方法律不匹配带来的矛盾之中，规划实施也缺乏统一的管理原则和法律依据。积极推进地方规划条例或实施办法的制定和修订工作，修改与《城乡规划法》不相适应的配套制度和规定已经成为当前一项重要和紧迫的任务。②城市规划编制体系不健全。以杭州为例，《杭州市城市总体规划（2001-2020）》从1993年8月第一次启动修编，先后历经三次修编，用时14年才最终得到批复，期间城市经济快速发展，城市规模不断扩大，按规划到2020年城市建设用地控制在401平方公里，但现状2006年6月就己达到362平方公里，规划控制的用地量已严重不能满足城市发展的需要。

3原因分析

1）城市规划管理体制不够严谨。目前大多数城市规划执法与规划审批权限分离，把规划执法纳入联合执法管理，而联合执法人员又缺乏规划专业知识，违法确认和违法查处主体不一致，致使很多违规建设不被发现，多部门之间互相牵制，严重影响了规划执法效率。大多数城市的规划批后管理主要措施是施工图备案、建设工程规划验线、竣工规划验收等，多为被动管理，批后管理的主动性、全面性和有效性较差，给违法建设提供了可乘之机。

2）城市规划实施过程中的沟通协调不足。在城市发展过程中，不同阶层、不同主体具有不同的发展需要和利益诉求，利益多元化引发矛盾多样化，城市规划难以通过自身一一满足，在实施过程中也难免会有所侧重，如果不能及时做好解释和沟通工作，化解矛盾，利益损失方必然会站出来阻止城市规划实施。另外，政府部门之间没有建立有效的互动协调机制，城市规划从编制到实施，需要计划、建设、国土、执法、交通、水利、公安等多部门的配合才能顺利完成，虽然各有分工，但相互之间有衔接和制约关系，目前很多地方政府部门之间缺乏有效的沟通联系方式和分工协作机制，各自为政，各司其职，不仅影响了行政审批效率，也使规划管理缺乏统一的指导思想和落实原则。

3）城市规划法律法规不够完善。2008年《城乡规划法》颁布实施前，长达近20年的时间里，我国的城乡规划法律制度可用“一法一条例”来概括。而这近20年时间里正是我国城市化进程加速的时期，城市规划工作的大背景发生了很大变化，2008年《城乡规划法》的实施为城市规划带来了与时俱进的执法依据和规定，但却缺乏相关的配套法律法规和实施细则。另外，新的《城乡规划法》颁布时间较短，很多地市尚未出台与之配套的地方城市规划法规，规划实施的法律法规依据较为单薄、滞后，这给地方政府在具体规划审批、实施中保留了大量自由裁量权和可调控手段，也给开发商和不法人员留下了大量法律漏洞可钻，为违法建设提供了可循之机。