公共事业管理概论复习题

概念和术语

公共性: 所谓公共或公共性，一般来说指的是在一定的社会或地区内，一种共同性而

非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。

公共问题：所谓公共问题，通常是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会问

题，是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性的问题。

公共需要:公共需要是相区别于个人需要好群体需要的社会整体需要，是以社会共同体

的利益为基本表现形式的普遍需要，本质上是全体社会成员共同生存发展所需要的条件和利益。

公共事务：所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些

社会事务，具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。

公共事业：所谓公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管

理体制改革而正在形成发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的活动。

公共产品：公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，它是人类文明发展的产

物。通俗地说，所谓公共产品，是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。

准公共产品：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，指

具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。

公益性公共产品：指全国居民都受益的公共事务，如国防、外交、全国性立法、国家

行政事务管理等。

互益性公共产品：后者指一定地区或社区居民受益的公共事务，如地方性行政管理、

执法、道路、环卫、治安等。

事业：事业是我国特有的与全体人民整体利益有关的、以满足公众关于科、教、文、

卫、体等特定公共需要为基本活动内容的社会活动，在本质上属于社会公共事务的范畴，涉及的主要是通常所说的非政治、非经济（非市场）的公共事务，即狭义的社会公共事务，从处理公共事务，解决公共问题以满足公共需要的角度看，事业所涉及的是特定的社会公共服务。

事业单位：一般认为它不具有行政职能，也不以营利为目的，而是为了满足社会的

公共需要，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下，主要利用国家财政拨款，从事教育、科技、文化、卫生、体育等活动的实体性社会组织，一个特定的公共服务机构。就事业单位所提供的产品的性质来看，事业活动具有服务性、公益性。

事业单位管理体制：事业单位管理体制，指的是国家或政府通过财政支持建立事业单

位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制。

公共组织：所谓公共组织，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，

服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。

行政组织：通常也称政府组织。广义的政府组织包括立法、司法和行政机关，而狭义政

府组织即指行政机关，即通常常所说的狭义的政府。

非营利组织或非政府组织：即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方

的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性。

准行政组织：准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即

非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织

公共权力：在现代民主社会，公共权力是通过特定的民主程序产生的，即在代议制民主

制度下，公民通过选举代表参与包括对公共事业在内的整个社会公共事务的管理，从而转让权力形成公共权力的。本质上仍然是源于社会的共同需要，而形式上则是因法而产生，是一种法定权力。

公共事业管理：所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭

借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。

公共管理：公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政

治事务、经济事务和狭义的社会事务，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的。在现实中，政治类的公共事务管理表现为国防、国家安全、民族工作等等，经济类的公共事务表现为宏观经济调控、经济计划、市场监管等，社会类的公共事务则表现为科学、教育、文化、卫生等领域中的诸多事务。而公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务，即上述的最后一类事务。

行政管理：所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活

动。这是通常所说的狭义行政管理的概念，由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在一定程度上也就是政府管理。

1、 公共事业管理与公共管理、行政管理、企业管理有什么联系和区别？ 答：（1）公共事业管理与行政管理的联系与区别：

联系：管理目的相同，在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的），在管理主体上有区别：A、从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理B、从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业C、从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富。

（2）公共事业管理与公共管理的联系与区别：

联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。

区别：A、从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。B、公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。C、从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。

（3）公共事业管理与企业管理的联系与区别： 联系：二者关系越来越来密切。 区别：A、目的不同

B、管理所依托的权力不同 C、管理的性质不同

D、管理的物质基础不同 E、管理的限制因素不同

F、对管理人员的管理要求不同 G、绩效评估不同。 2、 公共事业管理学的研究对象是什么？

答：研究对象主要是从理论和实践的结合上，研究公共事业管理的基本过程和基本规律。具体内容有：公共事业和公共事业管理的基本概念、属性和特点，公共事业管理的环境，公共事业管理的模式与层次，公共事业管理的主客体系统，公共事业管理与公共政策的关系，公共事业管理的基本职能、基本方法和管理体制，公共事业管理部门的战略管理和公共事业管理的一般过程，公共事业管理机构和人员以及行为规范，公共事业分类管理的概述和公共事业管理的绩效评估等。 3、 公共事业管理的学习和研究方法主要有哪些？各种方法的基本内容是什么？

答：学习和研究公共事业管理，应当以马克思主义的辨证唯物主义和历史唯物主义为指导，从当前我国公共事业发展的实际出发，并借鉴和吸收世界各国在相关公共事务的管理及相关管理的实践和理论中一切有用的经验和知识，以及相关的研究方法，研究和探索中国特色社会主义公共事业管理体制，逐步建立和完善中国特色社会主义公共事业管理的管理学科体系，为促进经济发展和社会进步服务。

方法：实践抽象法、实体分析法、案例分析法、比较分析法、实验法。 4、 当前学习和研究公共事业管理有什么意义？

答：公共事业管理作为一个专门的研究领域和学科，在我国刚刚起步，但目前，我国传统的事业管理体制与新型公共事业发展之间存在巨大的矛盾，因而加强公共事业管理的学习和研究，正确认识市场经济体制下政府的职能，调整政府与社会的关系，深化行政管理体制和事业单位管理体制改革，构建中国特色社会主义公共事业管理体制是深化改革的迫切要求，具有十分重要的意义。 （1） 构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要 （2） 学习和研究公共事业管理，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大

地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入。

课后选择题

1、公共事务的特征是（ ）

A 公共性、政治性、劳务性、非营利性 B 公共性、劳务性、阶级性、非营利性 C 公共性、劳务性、发展性、非营利性 D 公共性、阶级性、劳务性、非营利性

2、下列事业产品都属于准公共产品的是（ ） Ａ社会科学研究、教育、卫生、出版 Ｂ广播、教育、卫生、气象

Ｃ基础设施、医疗、体育、动植物检疫

Ｄ大型水利设施、社会科学研究、广播、出版

３、下列事业产品都属于纯公共产品性质的事业产品是（ ） Ａ气象、基础设施、基础科学研究、农业技术研究和推广 Ｂ气象、基础科学研究、大型水利设施、社会科学研究 Ｃ教育、卫生、医疗、体育

Ｄ动植物检疫、广播、影视、基础设施

４、下面属于公共组织的是（ ）

Ａ政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织 Ｂ团体组织、集体组织、社区组织 Ｃ私人集团、集体组织、社区组织 Ｄ政府组织、国际组织、专业性组织

５、公共事业管理的基本原则有（ ）

Ａ以公众为本原则、服务原则、社会效益优先原则、法制原则 Ｂ以公众为本原则、服务原则、效率公平原则、法制原则 Ｃ以人为本原则、兼顾公平原则、服务原则、法制原则 Ｄ以人为本原则、降低成本原则、服务原则、法制原则

６、公共事业管理的研究方法有（ ）

Ａ问卷调查法、实践抽象法、实体分析法、案例分析法、比较分析法 Ｂ问卷调查法、实践抽象法、实验法、比较分析法、案例分析法 Ｃ实践抽象法、实验法、比较分析法、案例分析法、实体分析法 Ｄ田野调查法，实验法，比较分析法、案例分析法、实体分析法

案例链接

阿根廷私有部门参与公共水事业管理制度

根据联合国统计的数字，２０００年世界城市人口占到全部人口的４７％，这一数字在５０年前的１９５０年却只有３０％。而且据预测，到２０３０年，城市人口的比例将达到６０％。在新增加的“城市人”中，多数人属于低收入阶层，不具备获得诸如供水和卫生设施这些基本服务的条件。根据世界卫生组织于２０００年预计的数字，世界上有１１亿人口不能获得纯净的饮用水，有２４亿人口不具备基本的卫生设施。为解决世界上的需水

问题，大约需要８０００亿美元的资金投入。为了满足如此巨大的资金需求，需要引入私人投资。

在管理条件适宜的情况下，引入私有部门参与公共水事业是可行的，但前提是需要较强的管理技巧、吸引投资的能力以及降低运行管理成本的能力。在公共水事业已经不能提供或不能持续提供一定质量的服务时，可以考虑引入私有部门参与提供服务。值得注意的是，一方面，私有部门参与可以为水事业带来效益，但另一方面，在没有建立起完善的管理制度之前，仓促引入私有部门参与，会对水事业的效率产生一定的负面影响。而且，这种仓促引入私有部门参与的做法得到了以世界银行为代表的主要投资机构的反对。 私有部门参与水事业可以有许多方式，包括提供服务、特许权、租赁、管理、ＢＯＴ合同等等。私有部门参与的最佳方式取决于所在地区的社会、经济及政治特征等多种因素。 阿根廷首都布依诺斯艾利斯公共水事业尽管有合格的并具实际经验的员工，但是却面临资金短缺的困境。员工超员，缺乏激励机制，收费低，成本得不到补偿，所有这些都影响着公共水事业的发展。阿根廷政府根据有关的管理机构提供的资料，决定在首都公共水事业中引入私有部门参与，以吸引投资并改善水服务的质量和满足不断增长的需求。

阿根廷政府决定通过特许权转让将首都供水和污水系统私有化来解决这些问题。１９９２年６月，开始实施招标，有一家经营公司获取了特许权合同。在特许权合同开始时，预计有５５０万人（占所在区域人口的６５％）连接到供水系统，４６０万人（占人口的５４％）连接到污水系统。实施特许权合同后，到２００１年，由于私有部门的参与，大约有７８０万人（占人口的８２％）连接到供水系统，５８０万人（占人口的６１％）连接到污水系统。

该实例中采用的管理制度是合同管理，主要规定都写进了《转让合同》和《管理框架》中。政府专门设立了一个管理机构，来实施监督和管理。 信息管理

管理机构需要从经营单位获得有关信息，以便他们开展工作。《管理框架》第３９条阐述了私有经营单位必须向管理机构提交关于所提供服务的记录，同时还要展示开展的活动和满足有关条款的能力；第４０条是保证信息质量和准确性的条款，要求经营单位提供的信息必须经过独立的第三方技术和经济咨询机构的审核，咨询机构由经营单位提出，报管理机构批准；第４１条强调了私有经营者要负责出版印刷关于最低的质量标准和所提供服务质量的信息，并使这些信息能够方便使用。 从中可以看出，《管理框架》确保了管理机构有获得相关信息的渠道。但一些专家认为，尽管有了这些措施，信息管理还是存在一些问题。主要是管理机构缺乏技术能力和经验，缺乏历史数据，从而使管理机构的管理效能不高。 价格管理

管理机构的收费评价体系主要是为了确保费用能反映提供服务的真实经济成本，同时也兼顾经营者与用户之间的沟通。

在招标过程中，费用系统采用价格指数模型，在提供服务和用户类型的基础上，建立价格指数。用价格指数乘以调节系数，其中考虑了私人经营者的预估费用和投资。再根据模型，由经营者给予最大优惠，这家公司给出的优惠幅度为２６．９％。

每五年对收费标准修订一次。管理机构负责进行相关评价。在特殊情况下，如经营者的费用波动超过７％，颁布新法规、税制改变等，评价的时间可以更早一些。

１９９４年９月，也就是在特许权协议签订一年后，进行了一次非正常的评价。当时经营者声称其运行费用已提高了７％，原因是政府提出了额外要求，让经营者为周围的贫困居民提供服务。

后来在１９９８年５月，在协议签订五年后，又进行了一次评价。管理机构决定将收费提高５．３１％。这时的费用只比公共水事业低１２．５％。 服务质量管理

服务质量的有效控制取决于管理机构实施监督管理的能力，应能监测到所有的不合理现象，并能采取有效的措施。

《特许权合同》和《管理框架》提供了一套监控服务质量的措施。这两个文件阐述了所需要的标准，如水质、水压和可靠性。还要求经营者，如果这些标准不能满足时，应正式报告管理机构，并提出不能满足的原因和将采取的达到最低服务标准的措施。经营者还为消

费者和管理者提交服务质量年度报告。在印刷服务质量报告时，经营者应提供清晰的图表，并说明未来要达到的目标。如果存在不满足要求的情况，经营者还要被罚款。 《特许权合同》预先规定了罚款数额。如停止供水超过１２ｈ，罚款５０００阿根廷比索，如超过４８ｈ，或污水网无特殊原因发生堵塞，罚款１０００００比索。罚款收入存入罚款基金，用于补偿消费者。这些机制对保证服务质量发挥了重要作用。

参考文献：

1、 张成福、党秀云. 公共管理学. 北京. 中国人民大学出版社. 2001 2、 王德清：《公共事业管理》，重庆：重庆大学出版社，2005 3、陈振明：《公共管理学原理》，北京，中国人民大学出版社，２００３

参考文章

1、论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建 单学勇. 李冬. 市场经济研究 2003年05期 2、公共事业管理的现状及前景展望 梁俐. 市场周刊.财经论坛 2003年06期 3、单学勇、李冬，论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建，《市场经济研究》2003.5

概念与术语

环境:指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。

公共事业管理环境 :指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。

公共事业管理生态环境: 是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。

文化环境：指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。

政治环境:是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。

经济环境:是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总

和

。

、

公共关系环境:从一般意义上说，所就是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和

。

国际环境: 是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和。 人口:是指在一定地域和社会范围内人群的总体，即居住在一定地区，并构成某一社会的那些人所组成的一个复杂的、多样的总体。它是最重要的社会物质生活条件，是社会生产的基础和主体，它是一切社现象的承担者和一切社会生活的出发点。

公众日常生活技术化 :指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。 公共事业管理文化:从环境和文化的角度看，公共事业管理文化与公共管理文化基本是相同的，相当程度上两者是同一的。公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管

理

的

思

想

、

价

值

和

相

关

的

实

践

经

验

等

。

公共政治文化:政治文化中直接影响公共事业管理的因素我们称为非公共事业管理主体的公共管理文化，或称为公共政治文化。

公共组织的公共关系:这一术语实际上有静态和动态两种含义。前者指客观存在的状态，即一个公共组织已具有的公共关系，这种既有的公共关系对公共组织的活动产生特定的影响；而后者则是指公共组织为了更好地运行其职能，运用传播手段与社会公众建立相互了解、相互适应的持久联系，以期在公众中塑造公共组织良好形象，争取公众对公共组织活动的理解和支持的一系列活动。

政治制度 :是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则。

政治体系:政治体系是任何一种确定的权威所统御的团体，政令之所及，即体系秩序的依归。

复习思考题：

1、什么是公共事业管理环境的分类？公共事业管理环境的分类主要的和常用的有哪些？ 所谓分类，就是按一定的标准对客观事物进行划分，以便以更为深入地了解和认识客观事物。对公共事业管理环境，可以从不同的角度和不同的层次进行不同的分类。一般有如下几种划分：

第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。

第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。 第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。

第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。

2、公共事业管理与环境间的辩证关系什么？相互间作用的主要内容是什么？

所谓公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系，是指公共事业管理环境是公共事业管理赖以产生和发展的基本条件。而公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，不仅仅是被动的适应环境。这种辩证关系体现在以下几个方面：

第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。 第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造。 3、自然环境如何影响公共事业管理？

自然环境主要包括土壤,气候、地理位置等，其中地理位置对公共事业管理产生着直接

的影响。

这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。

与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。 4、社会人文环境中主要有哪些因素并通过什么方式影响公共事业管理？

社会人文环境中诸多因素中，人口状况、技术状况、社会发展程度等与公共事业管理关系十分密切。

通常人口环境主要通过人口的数量、素质、结构、分布等方面，来具体影响公共事业管理的。在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）都会给社会造成一定的影响，使得一些家庭内部的问题成为公共事业管理的内容，需要社会公共组织来协调管理。

公众日常生活技术化的新发展对公共事业管理最突出的影响和要求，集中在两方面：一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；二是如何管理好信息服务的价格。

社会发展程度：从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。

5、如何区分公共事业管理文化和公共政治文化？它们各自是如何对公共事业管理产生影响的？

公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。

政治文化中直接影响公共事业管理的因素我们称为非公共事业管理主体的公共管理文化，或称为公共政治文化。

相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面：一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。二是来自于公共管理人员经过摸索所得的经验和价值观。

公共政治文化作为公共管理文化的一部分，构成公共事业管理的重要环境因素。 在一定的国家和社会中，只有公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围。

6、公共事业管理政治环境的基本构成因素是什么？它们如何影响公共事业管理？ 第一，政治制度和政治结构的影响。对于公共事业管理来说，政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，即它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理产生影响。

第二，政治关系的影响。在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。

第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。这种权力对公共事业管理有至关重要的影响。因为，公共事业管理者所拥有决定着公共事业管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现在执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力上，而公共事业管理者的权力一旦形成，其权力的管理范围和强度也就相应确定。

7、公共事业管理的经济环境的基本内容是什么？如何影响公共事业管理？

经济环境中生产力发展水平、经济成分和经济体制因素，对公共事业管理产生着特定的影响和作用。

1、生产力发展水平:影响着公共事业管理的范围、能力、水平和效率。

２、经济成分：一定的经济成分决定了特定的社会利益结构，这影响到公共事业管理的基本方向和决策。一定的经济成分构成决定着政府相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，对公共事业管理产生影响。

３、经济体制:经济体制包括所有制结构、经济决策体系、经济利益关系、经济调节体系和经济组织体系等。这些因素的影响和制约主要表现在：它决定着公共事业管理的形态特征、制度特征、行为特征和运行。

8、不同层次的公共事业管理机构是如何受到政治和经济因素影响并如何作出反应的？

(一)政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响：政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似。

政府从不断推进社会公共利益出发，必须有计划的合理的使用公共开支，以便有效管理各种公共事务，这在一定程度上形成了特殊的供求矛盾。这种矛盾尽管隐蔽性很强，但政府需随时面对它，并以确立必须的公共决策和公共项目的方式予以解决。

（二）政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响： 间接的、迂回的，且相对小一些。

在公共事业管理过程中，公众对中低层管理者的评价通常是针对具体活动进行。这决定了越是基层的公共事业管理人员可能越不关心政治和经济因素，对整个政治和经济气候容易失去热情，转而关心具体的实际问题。

9、公共事业管理的公共关系环境通常是指什么？基本构成是什么？这些因素在公共事业管理的哪些方面起作用？如何正确评价这种作用？

公共事业管理的公共关系环境，就是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总

和。公共关系环境对公共事业管理的影响，可具体从公共关系环境的基本构成进行分析： 第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。 主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。

第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。这一公共关系对公共事业管理的影响主要表现在对公共事业管理的实施上。

总之，公共事业管理的公共关系环境在公共事业管理中影响是明显的，作用是突出的，这就决定了公共事业管理主体为了实现管理目标，必须提高认识，努力去创造良好的公共关系环境。

10、当代公共事业管理的国际环境有什么重要意义？

在全球化浪潮中，以非政治的公共事务管理为对象的公共事业管理的国际环境的影响和作用越来越突出。在当代，公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用。国际环境主要从对公共事业管理基本政策、方法、手段和本国国际地位方面产生的影响和制约。

总之，国际环境是当代影响和制约公共事业管理的一个极为重要的因素，因而高层公共事业管理者必须确立一种“国际”观念，注意国际政治、经济和文化因素对国内公共事业管理可能产生的影响。只有将生态、政治、经济和文化因素，以及公共关系因素综合分析，将国内环境与国际环境的影响通盘考虑，才能适时制订出正确的公共事业管理政策，选择科学的管理手段和方法，提高公共事业管理的绩效，增进社会公共利益。

选择题：（1-8为单选，９－１０为多选）

１、下列不属于公共事业管理外部环境的是（ ）。 Ａ、政治 Ｂ、经济 Ｃ、地理 Ｄ、政府人员编制 ２、国际环境对公共事业管理的影响主要集中在（ ）层次。 A、高 B、低 C、中级 D、任何

３、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响的特点是（ ）。 A、简洁迂回 B、复杂直接 C、巨大 D、没有影响 ４、生产力发展水平公共事业管理的影响不包括（ ）。 A、公共事业管理的范围 B、公共事业管理的能力 C、公共事业管理的水平和效率 D、公共事业管理的性质 ５、下列不属于公共事业管理文化的是（ ）。 A、公共管理的实践经验 B、公共管理的价值观 C、公共事务观 D、政治思潮 ６、社会发展程度属于公共事业管理的（ ）。

A、生态环境 B、文化环境 C、政治环境 D、经济环境 ７、公共事业管理最本质的特点是（ ）。

A、政治性 B、阶级性 C、公共性 D、经济性

８、下列对公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系的最佳概括是（ ） A、前者决定和制约后者，后者利用和改造前者。 B、相互制约 C、前者利用和改造后者，后者决定和制约前者。 D、相互影响 ９、国际环境主要从（ ）方面影响公共事业管理。 A、基本政策 B、方法 C、手段 D、本国国际地位 １０、技术化要求政府做好（ ）。

A、信息服务 B、信息管理 C、管理信息服务价格 D、降低电脑价格

案例分析：

干部卖菜该不该

（资料来源：《人民日报》2006年12月8日）

机关干部可以‘卖菜’为由请假不上班，工资照发，收入不上缴。”眼下，这份在山西省寿阳县执行６年的“红头文件”引发争议。

寿阳是典型的农业县，也是全国唯一的旱地蔬菜基地。长期以来，农民种粮低产薄收，种旱菜却因所需水分少、易储运、营养价值高而受青睐。据此，寿阳县委、县政府把以茴子白为主的旱地无公害蔬菜产业作为农业产业结构调整的突破口，在全县推广。２０００年，全县蔬菜种植面积突破２０万亩，由于农民不熟悉市场行情，种出的菜适销不对路，大量的菜烂在田间地头，农民抱怨政府，卖菜难成了亟须解决的问题。在这种情况下，县委、县政府下发了《关于机关干部参加百日蔬菜营销活动的意见》，并执行至今。

此政策一出，寿阳县委书记、县长带头卖菜，全县有７００多名干部参与卖菜，蔬菜“产多少卖多少”。２００５年底，寿阳县蔬菜种植面积达到４２万亩，卖掉近６亿公斤，注册的“寿绿牌”蔬菜被商务部、国家环保总局等１３个部委确定为全国三绿工程蔬菜十大放心品牌之一。但是，随着蔬菜的大量增产，卖菜难问题更加严峻。为加大力度，２００５年底，寿阳县委、县政府又决定在原《意见》的基础上，将卖菜作为考核干部的重要依据，谁卖得多，就可以被提拔。于玉生，平头镇政府任企业管理员，他一次帮助村民们卖掉４０万公斤蔬菜，每公斤提２分钱，挣了８０００多元的中介费。杨海军，曾为普通镇干部，他因一年能销售数千万斤茴子白被频频提升，先是提拔为镇党委副书记，后又到景尚乡任乡长，今年６月又调任种菜大乡平舒乡乡长。

据调查，寿阳“卖菜干部”陡增的同时，引进２０多个反季节品种，培育出６００多名专职蔬菜经纪人，取得了北京等２０多个大中城市的销售许可证，产品正源源不断地销往全国１６个省８６个县区，今年可望售出６．５亿公斤，农民人均增收１０００元。蔬菜产业的发展还带动了寿阳相关产业的繁荣，大型网袋厂、蔬菜加工企业、专业蔬菜运输包装公司也在寿阳应运而生。

请思考：本案例反映了何种环境对公共事业管理的影响？寿阳县委、县政府的做法可取吗？为什么？ 参考书目 １、陈振明：《公共管理学原理》，北京，中国人民大学出版社，２００３ ２、戴维·H ·罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治、法律的途径》，北京，中国人民大学出版社，２００２

参考文献

１、Serge Abou. LETTER FROM THE AMBASSADOR. EU-China News.2005(7)

２、陈振明．什么是政府的社会管理职能．东南学术．2005(4) ３、Mark Godfrey. A NEW CHINA HAND. EU-China News. 2005(7)

第三章 公共事业管理的模式与体制

概念与术语

模式：所谓模式，就是构成一个事物的因素及其各因素之间的关系，以及在这一关系下各因素的活动方式，它是既有的，能对现实做出规定并产生影响。

公共事业管理模式：就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。

公共事业管理保护模式：又称公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。

公共事业管理干预模式：又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的。

公共事业管理市场模式：是一种在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式。这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。

政府能力：所谓政府能力，如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。政府能力是涉及政府的各方面因素有机构成的结果，也是各因素相互作用的最终体现。

公共产品提供方式：即公共产品的交换和消费，是公共产品通过交换进入社会消费的过程。

公共提供：所谓公共提供，是指公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。

私人提供（市场提供）：指主要由市场提供生产公共产品单位的经费。在一般情况下，提供者将通过收费来收回成本，并有一定的利润。在这一情况下，公共产品的提供单位自负盈亏，实行企业化经营。

混合提供：是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。

公共事业管理市场化：使私人和企业进入公共产品领域，并形成了非营利组织生存和发展的必要空间，如通过制定相应的公共事业产品的政策并形成必须的政府管制，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，交给社会资本经营。

公共事业管理多元化：政府以外的组织如非营利组织乃至企业等，广泛地以不同的方式参与到公共事业产品的生产和提供过程中，最终使得公共事业管理从政府独家垄断的干预模式，转变成了包括政府在内多种类型的社会组织合作的市场模式，形成了社会广泛参与，共同生产和提供公共事业产品的格局。

公共事业管理法制化；就是通过建立健全法律法规体系，对公共事业实施管理。这一法制化既体现在大量的公共事业活动的立法上，也体现在对活动于公共事业领域内各主体

地位、权限、管理内容和活动程序的具体规定上。

公共事业管理规范化：就是指公共事业管理部门在法律的基础上，通过研究制订一系列关于公共事业管理的规章、制度，以确保管理的科学性、合法性、公正性和可行性的活动。

宏观公共事业管理：主要是指涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。

微观公共事业管理：主要是指涉及公共事业领域内各类具体的公共事业产品的生产与提供，以及对这些具体的公共事业产品质量和提供这些公共事业产品的组织的直接的监督管理。

公共事业管理体制：就是公共事业管理的体系与运行机制的总和。

本章复习思考题

1、试述公共事业管理模式演变发展的基本趋势。

参考答案：历史发展显示，从近代到当代，从古典自由市场经济到现代市场经济，对包括公共事业管理在内的整个公共事务管理，经历了保护模式到干预模式再到市场模式的历史演变。西方国家对公共事务尤其是对狭义的社会公共事务管理的变化，比较典型地反映了这一历史过程。公共事业管理的保护模式又称公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。公共事业管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的。在世界范围内，这一模式形成于20世纪30年代以后，在60年代前后达到高峰，至80年代后开始成为改革的对象，逐步被新的管理模式取代。公共事业管理的市场模式是一种在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式。这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。这一模式形成于20世纪80年代以后，是对公共事业管理干预模式改革的产物。

2、公共事业管理模式发展演变的决定因素是什么。

参考答案：公共事业管理模式是一定的社会、经济和政治等综合因素作用下的产物，并随着社会经济的变化而演变发展，而从公共事业管理模式演变和发展的进程看，社会经济发展对公共事业管理模式的决定，主要是通过以下因素及其相互作用而达成的：（1）公共需求，（2）主体意识，（3）政府能力，（4）社会发育程度。

3、私人参与公共产品生产和提供的必要性和可能性是什么。

参考答案：私人参与包括公共事业产品在内的整个公共产品生产和提供的必要，是因为在当代，政府全面干预和垄断这一领域已不可能。

政府全面垄断公共产品领域的不可能，在其现实性上是20世纪70年代以来世界范围内普遍存在的“政府失败”，即西方市场经济国家相继出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字和高失业率为特征的“滞胀”现象，而在公共产品领域，则表现为虽然政府机构日益庞大，财政支出日益增加，但由于生产方式单一、生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率，公共产品生产数量不足，品种和质量难以满足公众日益增长的需求。同时，相伴随的是政府的贪污腐败盛行。这样，政府不仅不能有效地解决公共事务，满足不断增长变化的公共需求，政府自身反而成为了一大社会问题。这一切，昭示着以往政府全面干预，垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机，相当程度上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系。

针对公共产品必须由政府直接生产和提供的重要依据的关于“免费搭车”问题，人们也提出了不同的看法。他们认为，所谓公共产品中的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素。因此，可以通过消费者订立契约，根据一致性同意原则来提供公共产品，解决免费搭车问题。通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的。

4、私人参与公共产品生产和提供的条件是什么。

参考答案：一是纯公共产品领域私人一般不进入。纯公共产品的生产和提供通常具有规模大、成本高、投资回收周期长等特点。对这类产品的生产和提供，政府可以利用其规模经济和政治权威来较为经济的提供，而私人往往难以做到。相对而言，准公共产品生产和提供的规模和范围较少，即通常是地方公共产品或说互益性公共产品，涉及的消费者数量有限，容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来进行生产和提供，并能较好地反映公众的需求和偏好。由于消费者相对较少，因此达成契约的交易成本较小，有利于提高供给的效率。

二是在公共产品的消费上必须存在排他性技术。对进入公共产品的生产和提供领域的企业或私人而言，之所以可行的一个基点就是必须有可以接受的投资回报，因而有效地将“免费搭车者”排除在外，大幅度地降低提供产品的交易成本，从而激励私人提供这些产品。显然，纯公共产品由于具有明确的非排他性和非竞争性的特点，不存在“选择性进入的可能”，很难在技术上排他，因而私人一般难以进入，而准公共产品由于其非排他性和非竞争性的不充分，或两者之中只具其一，使得“选择性进入”成为可能。

三是必须有产品的产权制度安排。这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。其中，强制性是产权最突出的特点和最重要的要求。因为只有强制性的产权才能使所有者形成对产权的良好预期，从而产生足够的激励，行使产权，生产和提供产品。对公共产品领域而言，要使私人能够投资进行生产和提供，通过制度安排使其

具有相应的产权显然是关键。

四是可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。由于大多数公共产品的属性不是自然形成而是制度安排，因而只要通过制度安排保证公共消费就可保证产品的公共属性。这样，对某些纯公共产品而言，只要把生产和提供区分开，通过制度安排保证以提供上的公共性，私人同样可以涉足这一领域。可以说，正是依据上述理论探索，并在实践中与理论进行互动，西方的主要市场经济国家凭借长期形成的公共意识，在重新认识政府与社会、政府与市场的基本关系的基础上，以新的公共产品理念为导引，以公共管理社会化和市场化为政府公共服务改革目标，通过放松管制，允许并鼓励私人进入公共产品的生产和提供领域，从而在相当程度上缓解了财政危机，提高了政府效率，同时，也扩大了公共产品供给的数量，提高了公共产品供给的质量。

当然，随着世界范围内政府改革的深入及对公共产品认识的提高，人们已较好地意识到，由于公共产品是满足于公共需要的产品，是保证社会发展和社会安全的产品，因而既需要私人参与公共产品的生产与提供，但又必须通过相应的政府控制来保证和维护公共利益。总体上，私人参与公共产品的生产和提供是在政府一定的管制下进行的。这也是私人参与公共产品的生产和提供与私人进行市场商品生产和提供的不同，是私人参与公共产品生产和提供的又一个必要条件。

5、现代公共产品的基本提供方式有哪些，生产和提供方式的组合方式有哪些。

参考答案：现代公共产品的基本提供方式：A、公共提供，所谓公共提供，是指公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。B、市场提供，所谓市场提供，指主要由市场提供生产公共产品单位的经费。在一般情况下，提供者将通过收费来收回成本，并有一定的利润。在这一情况下，公共产品的提供单位自负盈亏，实行企业化经营。C、混合提供所谓混合提供，是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。

生产和提供方式的组合方式有：第一、公共生产、公共提供。第二、公共生产、混合提供。第三、公共产生、市场提供。第四、私人生产、公共提供。第五、私人生产、混合提供。第六、私人生产、市场提供。

6、现代公共事业管理模式的基本特点是什么。

参考答案：无论是从当代世界范围内的改革实践，还是从新的公共事业产品生产和提供方式组合运行为机理来看，当代公共事业管理模式具有如下鲜明的特点： （1）多元构成。（2）政府主导和统筹。（3）以市场为基础。 4、法制化与规范化。

7、宏观公共事业管理的基本内容和任务及其承担机构。

参考答案：宏观公共事业管理以公共事业产品的需求与供给的宏观平衡为目标，围绕公共政策的制定和实施，其基本职能的发挥主要涉及有以下内容：第一、对公共事业范围内公共事业产品这一特殊“市场”进行预测。第二、制定和分析公共事业范围内的社会指标，一方面作为公共政策的制定必须的基础，另一方面通过发布社会指标及相关信息，指导和引导公共产品生产和公共服务提供投资方向和产品流向。第三、制定和分析公共事业范围内的社会指标即法律、政策、计划、方案、程序安排等。这其中，既包括公共事业产品的品种、数量（常常以发展计划和确立公共项目来表现）的方针、政策和计划，也包括全社会公共事业范围内如何生产和提供公共事业产品基本规范的制定和安排。第四、根据所确定的公共事业管理的目标，进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作。

承担宏观公共事业管理任务的是公共事业管理的主体系统中的一个特定的部分，即主要是高层次的政府组织。承担宏观公共事业管理的政府是广义的政府，即包括立法、行政、司法机关在内的政府。一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门，如我国的民政部门、计划生育部门，如一些专职部门，如财政、计划、物价、税务等部门，以及涉及公众基本生活质量的一些经济管理部门，如交通部、铁道部、电讯管理部门等。

8、微观公共事业管理的基本内容及其承担机构。

参考答案：微观公共事业管理以在基层公共事业领域中不断完善公共服务为目标，其基本职能的发挥主要分为两个基本方面，包括以下具体的内容：其一、维护基层公共事业活动基本秩序方面，A、对公共事业产品的提供者的管理。B、对公共事业领域中的公共事业产品的质量进行监督管理。C、对公共事业领域中的某些公共产品的价格进行监督管理。其二、为社会提供公共事业产品方面，即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业，根据公共政策或根据上级部门所制定的目标、计划和布置的任务，进行公共产品或带有公共性的产品的生产，以及向公众提供服务。

承担微观公共事业管理任务的机构可以分几类：一是政府专门从事公共事业管理的基层部门，如我国的民政部门，教育、医疗卫生、文化、科技等专业管理部门。二是业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门，如物价部门、税务部门、审计部门。三是从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织，如前面提到过的当代西方教育领域中的专门的非政府性质的联合会、评估机构等。四是直接从事公共事业产品提供的部门，如我国目前的各种非政府组织，事业单位和一些特殊的或承担公共产品生产的企业单位。这些部门在基层公共事业管理活动中主要是提供公共服务，在整个公共事业管理主体系统中具有管理者与被管理者的双重身份。

9、当代中国公共事业管理体制的基本内涵是什么。

参考答案：所谓体制，一般是指体系与运行机制的总和，相应的，公共事业管理体制，就是公共事业管理的体系与运行机制的总和。在现代市场经济条件下，公共事业管理体制的基本构成要素，主要有公共产品生产和服务提供者的法律地位、公共事业产品的供给范围、提供公共事业产品的组织形式、公共事业管理机构的权限和设置，以及调节、控制手段和监督方式等。现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离、管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统。这其中，各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用。

第三章选择题

一、单项选择题

1、决定公共事业管理模式发展演变的根本因素是：

A、公共需求 B、主体意识 C、政府能力 D、社会发育程度

2、符合“管得最少的政府是最好的政府”这一主张的公共事业管理模式是： A、保护模式 B、干预模式 C、市场模式 D、科层模式 3、当代公共事业管理市场模式的核心是 A、市场 B、公众 C、私人企业 D、政府 4、宏观公共事业管理的基本方式是：

A、直接管理 B、间接管理 C、监督管理 D、控制管理 5、微观公共事业管理的基本目标是： A、实现公共产品需求和供给平衡 B、制定公共事业范围内的社会指标

C、在基层公共事业领域中不断完善公共服务 D、满足全社会公众基本生活需求

6、私人参与公共产品生产和提供的必要条件不包括： A、“免费搭车” B、“政府失败” C、“寻租”现象普遍 D、政府腐败 7、以下产品或服务具有纯公共性质的是 A、自来水 B、教育 C、气象服务 D、医疗

8、下列管理机构中，承担宏观公共事业管理任务的是： A、物价部门 B、税务部门 C、立法机构 D、中、小学校

二、多项选择题

1、公共事业管理模式的决定因素有：

A、公共需求 B、主题意识 C、政府能力 D、社会发育程度 2、当代公共事业产品的基本提供方式有：

A、公共提供 B、市场提供 C、混合提供 D、私人提供 3、当代公共事业管理模式的基本特点有：

A、多元构成 B、政府主导与统筹 C、以市场为基础 D、法制化与规范化

参考答案：一、A A D B C A C C 二、ABCD ABC ABCD

案例链接

公共事业亏损岂能百姓买单

金羊网 2006-02-22

“打的要多付1元，水价新年伊始就猛涨，瓶装气价飙升到110元/瓶……老百姓在‘上学难、看病难、住房难’之上再雪上加霜！”广东省政协常委王则楚在拟提交的一份提案中，呼吁政府限制垄断性公用事业的暴利，加大水、电、气等公用事业的投入，减轻市民负担。（新快报2月21日）

现阶段公共事业面临着前所未有的挑战。改变经营效率低、易亏损的公共事业“痼疾”，已经成为地方政府的行政困境。而这中间绝大多数城市都选择了企业参与市政公共事业，主动承担“普遍服务”义务的方案。

这样的合资公司的确在某种程度上缓解了政府对公共事业的资金投入与管理精力，然而在合资政策松动而配套的监管条例还没有完全制定的情况下，地方政府显然在其中扮演了双重角色，虽然有“公布的公共产品价格调整必须召开听证会”的要求，但并不容易严格执行，这点可以从中国燃气网以及中国水网提供的公开资料中了解到，全国在近一年的时间里，有数百个城市以“亏损”为名义对水、电、煤气等民生用品的价格做出了不同幅度的提高。

以南京市为例，目前南京在岗职工平均工资为2172元/月，而水电气、公交、出租车这五项的费用已经占到了收入的五分之一，其中一瓶煤气就要烧掉其工资收入的4%。而南京市还有相当多的市民收入远远达不到这个平均工资水平，公共产品涨价给市民带来的生活压力可想而知。

经济学中对公共事业的描述中有这样一条原则——公共支出的公平原则，即通过公共支出生产和提供的公共事业产品所产生的利益，应在各个阶层居民中的分配达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。而就目前制垄断性公共事业而言，已经远远失去了公平的基本准则。套用广州省物价局负责人的话：“水电提价不必人大审议，以免烦琐复杂降低效率”，这里所谓的降低效率恐怕是担心损害垄断行业的利益吧！

公共事业不等同于公共提供，公共提供是公共事业产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。但公共事业却有着与公共提供不相上下的公益性，良好的公共事业环境为公众提供可持续的民生需求，在维持公众需求的的同时满足自身的发展，而这一切都是建立在合理、合法的基础上，然而今天我们看到的却是公共事业利用垄断地位从公众头上牟取暴利，极大的破坏了公共事业的公益性。

由此可见，加大水、电、气等公用共事业的政府投入，最大幅度的减小垄断性公共事业的不合理利润，从而实现减轻市民负担已经成为绝大多数地方政府的当务之急。

来源：新华网 参考书目：

1、 欧文·E·休斯著.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社,2001.

2、 罗森布罗姆等著.公共行政学:管理政治法律的途径.北京:中国人民大学出版社,2002. 3、 简·艾里克·莱恩著.公共部门:概念和途径(第三版).北京:经济科学出版社,2004. 参考文章：

1、 梁艳菊，维护公共利益 改善公共服务——公共事业单位改革之原由、路径概要，《内蒙

古大学学报》（人文、社会科学版）2003.5

2、 陈平,中英城市公用事业管理体制比较,《商业经济与管理》2003.1

3、 吴光芸,城市公用事业的民营化与政府治理结构转型,《湖北大学成人教育学院学报》

2003.3

4、 单学勇、李冬，论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建，《市场经济研究》2003.5

“概念和术语”参考答案

政府:国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。

国家:实施阶级统治和压迫、进行社会控制和管理的机器，任何国家都具有阶级压迫和社会管理的功能，也都具有阶级性和社会性。

政府职能:是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。政府职能是政府全部管理活动的“灵魂”，它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。

政府的政治管理职能:即政府进行政治事务的管理。基本内容是涉及国家政权的巩固、社会的安定以及民族的团结、国家利益等各项事务，主要包括国防、外交、社会治安等关系到国家安全和主权的事务，以及涉及对公民权利的保护、处理公民之间关系的事务。 政府的经济管理职能:指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。这一职能有两个基本内容:一是政府对社会供求总量及其构成等主要经济行动实施调节和控制，使总供给与总需求趋于平衡;二是以政府机构为行为主体，对国民经济各个方面进行具体的规划、协调、服务和监督。

政府的社会管理职能:指政府对狭义的社会公共事务进行管理。这一管理具体包括三方面内容，即处理公共关系，提供公共服务，维护公共利益.

市场:是一个自发形成，分散决策、自由竞争的组织体系 ,是一种对社会资源进行配置和对利益进行调节的方式。

事业单位管理体制:是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和。事业单位管理体制的实质或要解决的，是政府与事业单位的关系问题。

“复习和思考题”参考答案

1.答(1)政府的产生

政府作为统治阶级行使国家权力、实行阶级统治和社会管理的工具，是随着私有制的出现，阶级和国家的产生而产生的，随着阶级和社会的发展而发展的。 (2)政府的职能 .政府的基本职能是阶级统治和社会管理,具有下述特点: ① 整体性. ②适应性 ③差异性 ④统一性 (3)政府基本职能的发展趋势

由于和平和发展已成为当代世界的主题，由于阶级矛盾和对立在诸多的国家中已走向相对和缓，特别是由于当代社会经济的发展和公众生活水平的提高和多样化的要求，社会管理的职能已变得越来越重要，越来越突出，在相当程度上超过了阶级统治职能。而且，随着阶级统治职能的相对减弱，在社会政治事务的管理中，以往更主要的表现为政治统治，体现出强烈的阶级性，而在当代，由于国内政治事务中阶级对抗性相对减弱，因而政府对政治性事务的管理更多的体现为一种治理，即对国防、外交、对公共安全的维护以及民族工

作的开展，等等。

2.答:现代市场经济条件下的政府职能为:

(1) 政府的政治管理职能:即政府进行政治事务的管理。基本内容是涉及国家政权的巩固、社会的安定以及民族的团结、国家利益等各项事务，主要包括国防、外交、社会治安等关系到国家安全和主权的事务，以及涉及对公民权利的保护、处理公民之间关系的事务。 (2) 政府的经济管理职能:指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。这一职能有两个基本内容:一是政府对社会供求总量及其构成等主要经济行动实施调节和控制，使总供给与总需求趋于平衡;二是以政府机构为行为主体，对国民经济各个方面进行具体的规划、协调、服务和监督。

(3) 政府的社会管理职能:指政府对狭义的社会公共事务进行管理。这一管理具体包括三方面内容，即处理公共关系，提供公共服务，维护公共利益.

3. 答: (1) 政府是公共事业管理的主体,是因为:

① 第一，现代市场经济条件下公共需求扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府;

②第二，市场经济条件下公共事务管理的法制化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府.

(2)政府是公共事业管理的核心,是因为:

其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用。 作为社会管理者的政府能否认识以及对公共事业产品可能有的生产和提供方式的认识和把握有着决定性的作用.无论是公共事业管理的历史还是当代公共事业管理的现实，政府的财政能力和政府的组织程度都是基础的和决定性的。

其二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。公共事业管理的范围,也就是哪些事务可以以公共事业管理的方式方法进行管理、管理的基本性质和基本方向，即通过制定的基本政策而确立的管理目标，是为政府所代表的利益服务，或说涉及并满足到多大范围群体的共同利益，则是由公共组织中的政府决定的。

其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。 政府在社会中的特定地位，决定了整个管理体制的构成的法律法规等，以及整个管理运行的规则，都必须由政府制定. 其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。

政府还负有对其他公共事业管理主体执行有关法律法规要求对公共事业管理实施管理和服务的行为进行管理之责。这种管理既可以是直接的行政监督，也可以是通过司法机关运用法律手段的制约。

4. 答 : (1)政府社会管理改革的基本内容是以社会公平、公正为目标的制度和规则建设，以之平衡利益，形成政府、社会市场组织的多元治理结构，追求社会公平，生产和提供公共事业产品以维护和增进公众基本利益的公共事业.

(2) 公共事业管理发展与政府社会管理改革的关系表现为:

① 政府的社会管理改革是构建以政府为核心的公共事业管理体制提高的保证.在以”政事分开”和”政社分开”观念为主导的公共事业管理体制的改革进程中必须充分发挥政府的核心作用和中坚力量.

② 在市场经济条件下,政府的社会管理改革直接关系到适应于当代中国社会主义市场经济的新型公共事业管理体制的建立，关系到能否顺利推进公共事业发展，充分满足公众不断增长的公共服务需求，促进整个社会的和谐与发展的战略大局. 5. 答 : (1) 国家与社会关系的基本内容是:公民社会与国家存在着合作互补关系.其具体体现，一是在强调社会自我管理，不受国家干预或侵犯，即有消极自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务、影响国家政策的权利，即有积极的自由。二是不少人认为公民社会与国家是一种合作互补的关系：首先，现代公民社会的活动空间是由法律确定并受法律保护的，公民社会与国家也有依赖的一面；其次，由于一个社会中，市场失效、政府失效和公民社会失效同时存在，因此，在提供公共产品和对集体需要作出反应等方面，公民社会与国家可以相互补充。

(2) 非政府组织在国家与社会关系中的地位:

①非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分,是公共事业管理的主体 ;

②非政府组织是当代社会公共事业管理市场模式中一个重要的构成部分。在相当程度上解决了由社会需求日益丰富和多样化给政府带来的财政压力和管理压力. ③非政府组织是公共事业产品生产和提供过程中的必然参与者。

6.答:非政府组织具有如下基本特点: 一是组织性，也称正规性。 二是民间性，又称非政府性。 三是非营利性。 四是自治性。 五是自愿性。 六是非政治性。 七是非宗教性。

7.答:作为公共事业基本内涵的特定的社会公共事务，产生于社会并最终也必然落实到社会，构成了公共事业管理的一个重要的领域或层面。在这一特定领域中的诸多涉及到公众基本生活利益的事务，是政府不能干或不常干，企业不愿干，而只能交由社会并最终交由非政府组织干的事务。非政府组织正是为适应这一类事务管理的需要而产生的，它凭借社会权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决代表或反映社会公众的普遍要求。因此，从根本上说，公共事业的本质要求和公共事业管理不同层次或领域的存在，以及非政府组织所具有的特性，决定了非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分。

8.答:(1)事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

(2)事业单位管理体制，是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和 . 9.答:(1)事业单位:

事业单位的基本特点有:

① 服务性; ② 公益性; ③ 实体性; ④公有性. 事业单位本身存在的问题:

① 事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重; ② 社会效益不高，官僚作风严重 ; ③ 与经济建设结合不紧密 ;

④ 内部机制不活.事业单位内部在分配制度上仍然存在吃“大锅饭”现象，没有形成公平竞争。

(2)事业单位管理体制

事业单位管理体制的基本特点有:

其一、政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办；

其二、政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制； 其三、政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。 事业单位管理体制存在的问题:

①投资主体单一.我国事业单位基本由国家主办和管理,不仅影响了事业单位自身发展和创新的积极性和主动性,而且使政府自身背上了沉重的财政负担

②布局结构不合理.我国事业单位大都是部门所有、条块分割的布局,缺乏统筹规划，结构极不合理。结果是盲目发展，结构失衡，资源浪费，效率低下。

③政事不分的格局没有打破，管理手段不适应 .各级政府部门对事业单位的各方面都进行直接管理，且决策高度集中，使事业单位少有从事专业性很强的公益活动的自主权，社会化程度低，缺乏自主为经济建设服务的动力和活力。事业单位内部在分配制度上仍然存在吃“大锅饭”现象，没有形成公平竞争。

10.答:(1)事业单位的社会化。事业单位的社会化有两层基本含义:

其一、社会事业社会办。社会事业即社会全体公众的事业，也就是公共事业，因而社会事业社会办，也就是公共事业社会办。

其二、资源配置和服务的社会化.与事业单位向真正的社会公共服务主体的转化相一致，就必须打破事业资源的行政化分割与部门单位所有制，面向社会进行公共服务。 (2)事业单位运行的法制化和民主化。

随着事业单位改变与政府行政管理部门的行政隶属关系，成为独立的进行公共事业服务与管理的主体，不再靠执行行政指令来运行，为规范其行为的合理，保证公共事业的发展，就必须建立和完善公共事业法律法规体系。同时，作为进行公共服务与管理的社会组织，事业单位不仅需要在其内部进行法律的基础上民主化运行，更必须向社会公开，接受政府行政管理部门的监督和社会的监督。

11.答:政事分开，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。在这一基础上，重点进行 以下两方面工作:

其一,政府和事业单位的职责分开.职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况下由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。

其二、管理方式及手段的分开。主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。除经过立法、行政授权按需要使用行政手段进行管理外，在进行社会公共服务和管理中则应使用非行政手段。

14.答:政府是公共事业管理的主体和核心,决定着整个公共事业管理包括非政府组织管理的体制和运行,因此,政府在非政府组织发展过程中扮演着重要角色,其职责主要表现在: (1)政府决定着非政府组织的管理体制和运行方向.

政府通过立法确立非政府组织的基本性质.管理体制和基本运行方向.政府是积极推进”政社分开”改革的中流砥柱,其职责在于促使非政府组织以社会化和市场化为方向,引入竞争机制,提高服务质量,加快非政府组织的自治化进程. (2)政府是非政府组织的管理者和监督者.

政府负有对非政府组织主体执行有关法律法规要求和对其实施管理和服务的行为进行管理的职责,使非政府组织法制化和规范化运作.这种管理既可以是直接的行政监督,也可以是通过司法机关运用法律手段进行的制约.政府还需对非政府组织给予必要的资金资助和政策优惠,提高和壮大非政府组织的服务能力.政府通过对非政府组织的管理和监督,使其实现所承担的公共服务的目标.

一.单项选择题.

1.( )是公共事业管理的主体和核心. A.公共事业组织 B.政府 C.非政府组织 D.事业单位

2.政府的社会管理以( )为首要目标.

A.社会和谐 B.社会的发展 C.社会公平和公正 D.国民经济的发展 3.下列哪一个不是非政府组织通常的称呼( )

A.事业单位 B.非营利组织 C.第三部门 D.志愿者组织

4.下列哪一项不是不是非政府组织在公共事业管理中的作用? ( ) A.非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者. B.非政府组织能提高公共产品的供给效率. C.非政府组织有利于增强社会保障制度的能力. D.非政府组织通过营利为国家财政增加税收.

5.当前我国制定的对包括非政府组织在内的整个民间组织的基本政策是( ) A.政社分开 B.确立新型公共事业管理体制 C.培育发展和监督管理并举 D.政事分开

6.( )是事业单位与社会团体得以区别的基本特征. A.服务性 B.公益性 C.实体性 D.公有性 7.公共卫生机构属于( )

A.非政府组织 B.企业 C.非营利组织 D.事业单位 8.当前我国事业单位改革的最基本的取向是( ) A.事业单位运行的法制化和民主化 B.政事分开

C.事业单位资源配置和服务的社会化 D.事业单位管理体制的规范化

二.多项选择题.

1.政府的基本职能是( ) A.政治统治 B.政府管理 C.经济管理 D.社会管理

2.公共事业管理的主体包括( ) A.政府 B.事业单位

C.非营利组织 D.一定的企业 3.非政府组织的基本特点有( )

A.公共性 B.民间性 C.非营利性 D.自治性 4.下列哪些属于非营利性社会中介组织( ) A.律师事务所 B.环保协会 C.失业救济基金会 D.审计事务所 E.志愿者组织

课后巩固练习题参考答案

一. 1.B 2.C 3.A 4.D 5.C 6.C 7.D 8.B 二. 1.ACD 2.ABCD 3.BCD 4.BCE

广州慧灵弱智服务机构

广州慧灵弱智服务机构（以下简称慧灵）是一家主要为弱智弱能人士提供服务的非营利组织，创办于1990年2月。

作为一家自下而上的民间非营利组织，慧灵走过了一条坎坷的发展道路。现任董事长孟女士曾是广州一家家具工厂的工会干事，1985年她与一批热心的青年人及弱智人士的家长们，共同创办了一家致力于向弱智弱能人士提供服务的民办机构——广州至灵学校。由于各种原因，孟女士在1989年第二次创业，筹办了“慧灵弱智青年训练中心”。在经历了年的风风雨雨之后，目前，广州慧灵已从最初的“慧灵弱智青年训练中心”发展成为拥有幼儿园、学校、职业训练中心、托养中心和研究所的综合服务机构，吸收了不同年龄、不同类别的智障弱能人士，形成了多元化的一条龙服务模式。在整个发展过程中，慧灵得到国际和国内社会的大力支持，来自中国香港（如香港大学、香港理工大学、“扶康会”等）、意大利、英国等许多地区和国家的大批捐助者，成为慧灵发展的坚强后盾。同时，慧灵不断改进与完善自身的管理与服务，将社会工作专业的基本价值理念“以人为本”及一些专业手法和技巧融入日常工作中，大大提高了服务质量。

慧灵的宗旨是：提供机会让弱智人士发挥潜能，尽可能独立自顾，并且融入社会生活，成为社会的真正一分子。

慧灵每年都要派出员工到国内外同行那里学习，也有不少国内外的业内人士亲临慧灵指导，给慧灵不断注入新鲜血液，使其服务质量日益提高。慧灵事业欣欣向荣，她所作的努力与成绩得到了社会及政府有关部门的关注、认可，有很多机构都给予了慧灵资助和项目。慧灵的财务是公开的，每年年终由会计作财务报告，虽然没有严格的审计，但他们坚持把收支状况刊登在《广州慧灵通讯》上，以此方式向家长汇报资金使用情况，力求做到透明化。

如，2000年慧灵的收费标准如下：

托养中心：根据学员能力程度不同和选择的宿舍不同分为：A宿舍600元/月~800元/月，B宿舍1000元/月。广州市弱智人士办理终生托养公证手续时须借出2万元，外地人士借出5万元，到该弱智人士亡故后归还。 职训中心：300元/月。 慧灵一校：590元/月

幼儿园：普通走读生330元/月；智障走读生550元/月；智障住宿生750元/月。 研究所：每个自闭症儿童1500元/月。 每到节假日，不接走学员的一天多收 30元。

根据慧灵的成本核算，如果按照服务成本，起码要增加收费30%。但由于机构非营利的服务宗旨，使收费标准设定在服务对象普遍可承受的程度内，并对困难家庭实行一定的减免费用或助学助养等措施。

慧灵的经济来源于社会，其创办者并不是投资者，只是发挥个人智慧去筹集资金，并不具备财产所有权，因此慧灵章程明确规定：若日后机构不得不停办关闭，除了还清债务外，剩余资产用于慈善事业，以防止归属不明的弊端。

(注:本案例摘自<<北京ok招生网论坛 >>, www.okzhaosheng.com)

分析:1.结合上述案例和有关非政府公共组织的理论，谈谈你对非政府组织特点和作用的认识.

2.如何使我国的非政府组织健康发展? 参考书目和文章:

1.朱仁显.公共事业管理概论.北京:中国人民大学出版社,2003 2.汪玉凯.公共管理.北京:中共中央党校出版社,2003

3.宋德福.中国政府管理与改革.北京:中国法制出版社,2001

4.成思危.中国事业单位改革---模式选择与分类指导.北京:民主与建设出版社,2000 5.张雅林.公益服务的体制创新---中国事业单位改革研究.北京:中国社会出版社,2003 6.[美]埃利诺.奥斯特罗姆.公共事物的治理之道.上海:上海三联书店,2000

第五章 概念和术语

1、公共事业管理的计划职能：就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用。而所谓计划，通常是指合理地选择和确定管理目标及其实现的办法。依此，公共事业管理的计划包括两层含义：一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。

2、公共事业的长期计划：长期计划是指实施时间在三年或三年以上的计划。长期计划属于指导管理性计划的计划，主要由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员承担制定任务。

3、公共事业的短期计划：是实施年限为一年或更短的计划。短期计划实际上是长期计划的一部分，是长期计划所制定目标的具体的分解和体现，与社会公共事业关系最为密切。短期计划的承担者是中、低层管理人员。

4、公共事业管理的组织职能：是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。

5、公共事业管理中的授权：授权是公共事业管理组织工作成为可能的重要途径。在现代社会，随着公共事业发展和规模的扩大，没有一个管理者能把一切权力都集中在自己手

中，也不可能仅仅集中于政府部门中，而必须通过一定的方式将一部分权力授予下级、授予非政府组织，从而构成有效的公共事业管理的组织形式。授权不是简单的交权或下放权力，它是一个由包括确定预期成果、委派任务、授予完成这些任务等所组成的完整的过程。是行政机关依法将某项或某一方面的公共管理权授予行政机关以外的其他组织或个人行使的法律行为。

6、公共事业管理协调：就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。

7、公共事业管理沟通：是指将某一信息（或意思）传递给客体或对象，以期取得客体做出相应反应效果的过程。公共事业管理过程中的沟通主要分为内部沟通与外部沟通两个方面。

8、内部沟通：在公共事业管理过程中，通常有的情况是，虽然制定了明确的管理目标并进行了目标的合理分解，但一方面由于决策层在日常工作中所下达的指示或所采取的行动，并不能始终保持与总体目标的一致，甚至常常出现与整体脱节的现象，另一方面，由于专业化的分工，专业人员大都以完成本职工作为目的，很少考虑自己的工作与他人工作的关系，自己的工作与总目标的关系，因而造成了工作整体效率不高甚至与组织目标的偏离。这样，公共事业管理组织内部必须进行沟通。

9、外部沟通：这是指公共组织与外部环境之间信息的交流。业管理中必须进行外部沟通是由两个基本因素决定的。第一、随时反映公众需求的要求。第二、管理过程的要求。

10、正式沟通：正式沟通一般指组织系统内，依据组织明文规定的原则进行的信息传递与交流，例如组织内部之间的文件传达、召开会议、上下级之间的定期情报交换等。 11、非正式沟通：非正式沟通是一种信息传递的对象、时间及内容等未经计划安排的、没有纳入组织制度的沟通，它是基于组织成员的感情和动机上的需要而形成的。

12、公共事业管理控制：就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。是通过施控主体对受控客体的一种能动作用而实现的。

13、公共事业管理方式：制定和执行公共政策是政府实施公共事业管理的基本的方式，也是政府进行公共事业管理的基本活动内容。

14、公共政策：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案而做出的一个正式的决定或安排。

15、元公共政策：是指用以指导和规范政府公共政策行为的一套理念和方法的总和。元政策的基本功用是指导和规范政府正确地制定公共政策和执行公共政策。元政策是关于政策的政策。

16、基本公共政策：基本政策是连接元政策与具体政策的中间环节，是用以指导某一方面公共问题的主导性政策。

17、具体公共政策：具体政策主要是由公共部门针对特定而具体的公共问题做出的政策性的规定。

18、公共事业产品政策制定：公共事业产品政策是一个国家公共政策的一个重要组成部分，因此，在公共事业产品的制定过程中，大致可以分为两个部分，即日常性的公共事业产品政策和重大的公共事业产品政策。公共事业产品政策的制定过程中，一般必须以过公共事业问题的确定、公共事业产品政策目标的制定、公共事业产品生产和提供方案的制定、公共事业产品政策方案的选择和公共事业产品政策方案的法定程序的认定等基本环节。

19、公共事业产品政策执行：是指政府提供公共产品时所采取的方式与措施，主要有以下几种：公共事业产品政府供应 ；公共事业产品政府补贴：公共事业产品政府生产；公共事业产品政府管制。

20、政府供应：所谓政府供应，即政府通过财政预算提供产品，这是当代政府运行主要方式之一。公共事业领域就是政府供应的一个重要领域。

公共事业产品的政府供应，是指政府通过财政预算来购买相关的公共事业产品以一定的方式向公众提供。一般来说，政府供应所提供可以是市场化较强的商品和服务——道路、教育、卫生及社会福利等。同时，还可以还包括转移性支付，即政府并不是经费的最终使用者，而是通过再分配将经费从某一纳税人阶层转至另一纳税人阶层。大多数政府行为是通过直接供应得以实现的，并直接体现在政府预算中。

21、政府补贴：是指政府对提供特定商品和服务的私营部门予以一定的资助。公共事业产品的政府补贴，是政府对承担某些市场性较强的公共事业产品生产和提供的组织，在对其产品的质量和价格做出相关的要求和规定后，对这些组织执行政府的规定所承受的相关损失予以一定补助。

22、政府生产：所谓公共事业产品的政府生产，是指政府通过设立国有企业直接生产并以非常市场化的方式向公众提供一定的公共事业产品，且通常主要集中在以水、电、煤气、公共交通为基本内容的公用事业中。

23、政府管制：是指在市场经济条件下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的行为。公共事业产品的政府管制，是指政府为了保证公共事业产品的供给，维护和增进公共利益，依据相关的法律法规，以一定的方式干预公共事业产品生产和提供者特别是企业活动的行为。

24、直接管制：是指以防止发生与自然垄断、信息不对称、外部不经济及非价值物品有关的、在社会经济中不期望出现的市场结果为目的，依据相关的法律手段直接介入经济主体决策的管理。

25、间接管制：指以形成并维持市场竞争秩序的基础，即以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的，不直接介入经济主体的决策而制约那些阻碍市场机制发挥职能的行为之政策。

26、经济管制：主要是指在具有自然垄断与信息不对称的公共事业产品领域，如电力、城市燃气、自来水、交通等，政府对进入和退出的标准做出具体的规定，并对进入这些领域的企业的产品价格、服务做出规定，以及对其财务和成本进行监管。

27、社会管制：是指政府为保障公民和消费者的利益，对涉及外部不经济、信息不对称和非价值物（即依照道德伦理规范而应在一定程度上或者是全面禁止其生产销售的物品，如黄色书刊、黄色音像制品等）制定标准、进行禁止、限制的行为，主要涉及文化、卫生等公共事业产品，表现为安全性管制、健康管制和环境管制等。

28、公共事业管理方法：是政府行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将政府的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和，这一中介包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。

29、公共事业管理刚性方法：就是政府作凭借公共权力，对公共事业对象所实施的强制性管理手段。

30、公共事业管理柔性方法：主要是指政府采用指导、说服、信息传播、解释、劝说、授权、委托等软的方式来进行管理。

31、行政方法：行政方法是指公共行政主体根据管理的客观需要，运用除法律、法规、规章外的规范性文件（指示、命令、规定等）对公共行政过程施加控制的方法。

32、经济方法：是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的一种管理方法。

33、法律方法：是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，依据法律、行政法规、行政规章等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法。

34、行政指导：行政指导是指政府通过指导，调节、引导行政相对人即公共事业产品的生产者提供者，以及消费者的社会行为，以实现公共事业产品政策的目标。

35、公共事业管理合同：又可称为公共事业管理契约，指在公共事业管理过程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组织、事业单位以及个人等之间，为实现公共事业管理目标，经相互协商所达成的协议。

36、行政授权：是指行政机关依法将某项或某一方面公共事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织或个人行使的法律行为。

37、行政委托：所谓行政委托指行政机关和法定授权组织在其职权范围内，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。依法取得行政委托的其他机关、社会组织或个人统称委托组织。

38、情感方法：就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达到公共事业管理的目的方法。

39、心理方法：就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公众的个体心理和社会心理。

40、政府情报信息公开制度：就是政府定期按规定在一定的范围内向社会发布有关社会发展和经济发展的相关信息，描述分析社会经济发展动态。

41、行政会议公开制度：政府的行政会议，是研究公共政策问题、公共政策以处理公共事务，满足公共消费需求的重要平台和载体。从政治运行看，行政机关会议公开具有满足公民政治关心、提高公民政治信息获取能力、增进公民对政府的了解、融洽政府和公民关系、提高公民对政府的信任度等功能。从公共事业管理看，行政机关会议公开，则具有使

公民了解公共事业产品政策的制定与执行的基本情况，使政府的公共事业管理更加反映公众意愿，更加公平公正等功能。

42、行政审议制度：行政审议制度指通过审议政府公共政策，使政府公共政策的制定更加合理的制度安排。行政审议会是一种由专家学者和公共政策相关对象组成的非权力性组织，主要从事与政府公共政策制定有关的咨询、调研、协调、沟通等工作。

43、行政建议制度: 所谓行政建议指政府在特定情况下，通过口头或书面形式向公共事业产品的生产者、提供者和消费者提出建议、劝告、告诫等，以引导其为或不为一定行为。 复习思考题：

1、公共事业管理计划职能的基本内涵是什么？其必要性何在？公共事业管理的计划通常可以如何划分？各种计划有什么内容？

答：就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用。而所谓计划，通常是指合理地选择和确定管理目标及其实现的办法。依此，公共事业管理的计划包括两层含义：一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。

必要性：第一、可以弥补不肯定性和变化带来的问题，使公共事业管理活动沿着既定的目标进行。第二、使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标。第三、提高公共事业管理的合理性和效率。第四、有利于公共事业管理活动的控制。

公共事业管理的计划主要有长期计划和短期计划两种形式。长期计划是指实施时间在三年或三年以上的计划。长期计划属于指导管理性计划的计划，主要由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员承担制定任务。短期计划是实施年限为一年或更短的计划。短期计划实际上是长期计划的一部分，是长期计划所制定目标的具体的分解和体现，与社会公共事业关系最为密切。短期计划的承担者是中、低层管理人员。

2、公共事业管理的组织职能的基本内涵是什么？组织工作的基本步骤有哪些？什么是公共事业管理的授权？公共事业管理的组织形式主要有哪几种？

答：是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。

公共事业管理组织工作的基本步骤：A、确定公共事业管理的目标；B、根据目标拟定出分目标或派生目标、政策和计划；C、对实现目标所必需的管理工作加以确认和分类；D、根据可用的人力物力和利用这些资源的最优方法来划分各种管理工作；E、授予各单位或部门的负责人执行这些管理工作所必要的职权；F、通过职权关系和信息系统把这些单位或部门上下左右联成一体。

公共事业管理中的授权是公共事业管理组织工作成为可能的重要途径。授权不是简单的

交权或下放权力，它是一个由包括确定预期成果、委派任务、授予完成这些任务等所组成的完整的过程。

公共事业管理的主要组织形式：（1）根据公共事业的基本内容确定的组织形式：（2）根据地域确定的组织形式。

3、公共事业管理的协调职能的基本内涵是什么？这一职能有何意义？

答：就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。

意义：（1）协调是公共事业管理机构的主要职能之一，它与计划职能和组织职能直接相关，协调的任务就是保证计划和组织职能的实现。（2）公共事业管理协调职能的基本目标，在于消除组织之间的信息不畅而导致的不和谐，因此必须进行协调使组织协调一致。（3）通过协调的功能是为了适应不同的管理人员的需要的工作程序，提高管理的效率、实现公共事业管理目标，消除内部管理的脱节。（4）可以使组织与外部环境做到更好的配合，增强应变能力，从而保证组织的存在和发展。

4、什么是公共事业管理协调中的沟通？其主要内容是什么

答：公共事业管理沟通是指将某一信息（或意思）传递给客体或对象，以期取得客体做出相应反应效果的过程。公共事业管理过程中的沟通主要分为内部沟通与外部沟通两个方面。

5、什么是公共事业管理中的“管理脱节”，如何消除？

答：所谓“管理脱节”，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的行为，这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。

对于消除这一“管理脱节”现象，根本上必须从建立科学的管理制度；其次要充分发挥组织内正式沟通的作用；再次是管理人员要增强民主意识和服务意识等。

6、如何加强公共事业管理的协调职能？

答：首先，建立科学有效的管理制度，健全人事管理制度；

其次，是要进行有效的沟通，包括内部沟通和外部沟通，不仅要充分利用正式沟

通还要利用非正式的沟通，结合二者是组织能有效的传达信息；同时还必须注意组织与外部环境之间的信息交流；沟通的同时还要注意沟通的方式。

最后，在公共事业管理协调中要注意消除“管理脱节”。

7、什么是公共事业管理的控制职能？控制的基本形式有哪些？实施这一控制职能的基本原

则是什么？

答：就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。

控制的基本形式：（1）简单的前馈控制和反馈控制；（2）直接控制和间接控制。

公共事业管理控制的基本原则：A、保证目标实现的原则。B、针对未来的控制原则。C、控制职责原则。D、控制效率原则。E、注重直接控制原则。

8、什么是政府管理公共事业的基本方式，当代政府管理公共事业的基本方式是什么？

答：制定和执行公共政策是政府实施公共事业管理的基本的方式，也是政府进行公共事业管理的基本活动内容。

就是指政府进行公共事物管理的基本途径，政府为了制定和执行公共政策，提供公共产品，执行公共事业管理的基本职能而采取的方式。

在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是刚性方法，一类是柔性方法 • 一、政府管理公共事业的刚性方法 (一)行政方法 (二)经济方法 (三)法律方法

(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用 • 二、政府管理公共事业的柔性方法 (一)行政指导 (二)公共事业管理合同 (三)行政授权 (四)行政委托

(五)情感方法与心理方法

9、什么是公共政策？公共政策的实质是什么？公共政策的基本类别有哪些？ 答：所谓公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案而做出的一个正式的决定或安排。

公共政策的实质是公共权力机关依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

将公共政策大体分为元政策、基本政策和具体政策三个层次。

10、公共政策和公共事业管理的区别与联系何在？ 答：（1）公共政策和公共事业管理的区别：一是概念的基本界定不同。二是所涉及的范围不同。三是所具有的功能不同。

（2）公共政策与公共事业管理的联系：第一、公共政策指出了公共事业管理的基本方向，是公共事业管理的必要前提。第二、公共政策具有一定的公共事业管理职能。第三、公共事业管理是实现公共政策的一个基本的渠道。第四、在一定层面上，公共事业管理行为与相关公共政策是合二为一的。

11、公共事业产品政策制定的主体有哪些？政府在公共事业产品政策制定中的地位和作用是什么？

答：在公共政策的制定中，立法机关、行政机关、政党、社会团体和公民都直接或间接地参与到公共政策的制定过程中，成为公共政策制定的主体。

政府在公共事业产品政策制定中的地位和作用：制定和执行公共政策是政府实施公共事业管理的基本的方式，也是政府进行公共事业管理的基本活动内容。其中，制定关于公共事业产品生产和供给的政策，这是政府实施公共事业管理活动的起点，也是保证公共事业管理是否能满足公众特定公共需求，维护和增进公共利益的第一个重要环节。

12、公共事业产品政策制定的基本要求和过程是什么？

答：公共事业产品政策的制定要解决的基本问题，是在把握公共需求的基础上，决定是否需要生产和提供一定的公共事业产品，需要提供什么质量和规格的公共事业产品，这些公共事业产品的数量有多大，这些公共事业产品通过什么方式来生产和提供，在什么目标地区和利益相关者中以何种原则或方法进行提供。由于不同的公共事业产品的生产有着不同的具体的目标，因此，一般来说，在制定公共事业产品政策时，在最终达成的目标要求上，需要从目标的公平、效率、自由和安全几个维度进行考虑。

公共事业产品政策的制定过程中，一般必须以过公共事业问题的确定、公共事业产品政策目标的制定、公共事业产品生产和提供方案的制定、公共事业产品政策方案的选择和公共事业产品政策方案的法定程序的认定等基本环节。

13、政府在公共事业产品政策执行中可选择的政府工具有哪些？ 答：政府通常使用的执行方式或可供选择的政府工具主要有以下：

（1）公共事业产品的政府供应；（2）公共事业产品的政府补贴；（3）公共事业产品的政府生产；（4）公共事业产品的政府管制。

14、政府进行公共事业管理中的行政方法、经济方法和法律方法各有什么特点？各种方法的适用范围和条件是什么？

答：（1）行政方法是指公共行政主体根据管理的客观需要，运用除法律、法规、规章外的规范性文件（指示、命令、规定等）对公共行政过程施加控制的方法。

行政方法具有以下三个特点：第一，权威性；第二，直接性；第三，时效性。 适用的条件：一是，管理主体必须具有权威；二是，行政指令必须具有很高的质量。。 总体上看，行政方法在政府管理公共事业时，一般适用于三种情况：一是管理中出现

的突发情况或紧迫问题；二是管理中尚未制定法律加以规范的事务；三是管理中由于法律规范滞后所带来的相关问题。

（2）政府管理公共事业的经济方法，是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的一种管理方法。

特点：第一，间接性；第二，诱导性；第三，灵活性。

适用的条件：主要取决于能否适时，适度地运用价格、利率、税收、信贷、工资、奖金、罚金等经济杠杆。

适用的范围：经济方法适用于对公民、法人和其他组织投资、经营、交易、消费等经济行为的引导，也适用于对管理过程中的人实施奖励或处罚。

（3）政府管理公共事业的法律方法，是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，依据法律、行政法规、行政规章等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法。

特点：第一，普遍的约束性；第二，严格的强制性；第三，明确的规范性；第四，相对的稳定性。

适用的条件：主要取决于法的公正、适时和严格执行。

适用的范围：在公共事业管理中，法律管理方法的形成首先由直接从事公共事业管理机构提出法案，经由立法机构批准，形成对某些公共事业活动的法律法规，然后由相关的公共事业管理机构进行强制性管理的。因此，涉及法律手段来规范和管理公共事业的主体是广义的政府，即立法、行政和司法机关。

15、当代政府进行公共事业管理中的柔性方法的基本内容是什么？柔性方法内涵日益丰富和地位日益重要的原因何在？

答：当代政府进行公共事业管理中的柔性方法的基本内容是行政指导；公共事业管理合同；行政授权；行政委托；情感方法与心理方法。

由于公共事业管理是与公众基本生活和公共利益密切相关的管理，是为公众提供公共服务的管理，它涉及人们的共同利益，需要人们共同参与，柔性的方法也是符合管理的对象的特点的基本方法，而且在公共事业管理中，不仅有许多地方都要采用柔性手段，越是中、低层的管理使用的越多，因而在现代公共事业管理中，柔性的方法越来越重要、突出。

16、当代政府进行公共事业管理方法的特点是什么？ 答：（1）系统化；（2）民主化；（3）高科技化。

拓展试题

一、单选题：

1、 计划职能是公共事业管理的（ B ）

A、 基本职能 B、首要职能 C、重要职能 D、管理职能

2、 长期计划是指实施时间在（ C ）的计划

A、 五年或五年以上 B、四年或四年一上 C、三年或三年以上 D、两年或两年以上

3、 短期计划的承担者是（ A ）

A、 中、低层管理人员 B、高层管理人员 C、基层管理人员 D、操作人员

4、 一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目是（ C ） A、 组织职能 B、计划职能 C、管理幅度 D、管理层次

5、 公共组织与外部环境的信息交流叫做（ D ）

A、 内部沟通 B、正式沟通 C、非正式沟通 D、外部沟通

6、 元政策是指（ A ）

A、 用以指导和规范政府公共政策行为的一套理念和方法的总和。 B、 用以指导某一方面公共问题的主导性政策。 C、 针对特定而具体的公共问题做出的政策性规定。

D、 实施的效果常常是在经验的基础上可以直接观察到并可以评估的。

7、 政府公共事业管理方法可以分为（ B ）

A、 直接方法和间接方法 B、刚性方法和柔性方法 C、抽象方法和具体方法 D、 经济方法和法律方法

8、 现代公共政策的制定主体一呈现出（ D ）的趋势。 A、 系统化 B、民主化 C、社会化 D、科学化和多元化

9、 政府通过财政预算来购买相关的公共事业产品以一定的方式向公众提供是（ C ） A、 政府补贴 B、政府生产 C、政府供应 D、政府管制

10、政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能是（ B ） A、 经济职能 B、统治职能 C、社会职能 D、文化职能

二、多选题：

1、公共事业管理的基本是（ ABCD ）

A、计划职能 B、组织职能 C、协调职能 D、控制职能 E、经济职能

2、政府管理公共事业的刚性方法（ ABC ）

A、行政方法 B、经济方法 C、法律方法 D、行政委托 E、心理方法

3、行政方法的特点（ ABE ）

A、权威性 B、直接性 C、间接性 D、时效性 E、灵活性

4、公共事业管理控制的基本原则（ ABCDE ）

A、保证目标实现的原则 B、控制职责的原则 C、控制效率的原则 D、针对未来的原则 E、注重直接控制的原则

案例分析

Ｎ市城乡“客运战”始末案例分析

N市公共汽车为什么要舍近求远搞长途客运呢？并非是市区内公共汽车已经饱和。看

一眼该市街头的自行车洪流就不难得出这一结论。N市的一些主要干道，或全线或部分还不通车，即使通车，乘客也得颇具耐力和“等功”。这座近40万人口的城市，总共仅有98部公共汽车，而其中一半又拿出跑“长线”，投入城区运行的实际只有40来部，即N市每一万居民才平均一部公共汽车。

然而，市公共汽车公司也有难言的苦衷。在市内辟一条线陪一条线，1985年公司开辟对路或路市内车，一年就陪了15万元。而相对来说，两条长线每车每小时可收入20元。他们要吃饭、要养家，用跑长线的收入来弥补一下市内线的亏损，也在情理之中。市公共汽车已在市内缴了城市附加费，跑长线，再缴养路费，觉得吃亏。而交通部门每年都有上级分配的征收养路费任务，他们也有他们的难处。这就不可避免地要发生矛盾。

一、从N市城乡“客运战”的处理中，你能得到什么启示？ 从行政管理学的原理出发，本案例留给我们下列启示：

第一，上级有关部门的协调工作做得不够，是这场“客运战”连绵不断打下去的重要原因。所谓协调就是引导组织之间、人员之间建立互相协同互相配合的良好关系，以有效地达到共同目标的行为。它是行政执行和行政职能实现的重要环节和步骤。行政协调是指行政领导者引导行政组织与外界环境之间、行政组织内部各种关系之间建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系，以实现决策目标的管理活动。其目的是通过协调将分散的、冲突的、矛盾的行为变为集体的、合作的、协调的行为，达到整体平衡，保证决策目标的实现。本案例中，4日上午扣车事件已经发生，之后，“客运战”愈演愈烈，日趋升级，一直到4月4日暂告结束。这段时间内，上级有关部门和领导理应及时出面，协调矛盾，以尽量减少损失。而实际上，从扣车开始，在近10日内发展到停水，动用摩托车、压路机拦截车辆，中断交通，给国家和社会造成损失，严重影响了生产和人民生活。

第二，行政管理学强调统一原则，即领导指挥要统一。贯彻这一原则，对一个行政机构来讲，要由上级行政机关或首长统一领导和指挥，避免政出多门。对行政系统而言，各单位、各部门要加强合作，密切配合，保证政令统一。本案例中，省人大、城建、交通等部门制定的地方性法规和行政规章相互矛盾，不能不是导致“客运战”的另一重要原因。为了贯彻统一原则，我们认为：首先，在制定行政管理法规的过程中，地方性法规的制定要统一于全国性的行政法规，而地方性规章的制定要统一于全国性的法规、规章及地方性的法规。其次，各行政机关要严格按科学的公文制发程序办事，加强会签制度，确保政令的统一。

第三，行政控制是行政管理过程中迅速有效地解决问题的一种重要手段。行政控制是指行政领导者根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。行政管理过程中出现的大量的问题，单靠行政协调是不够的，必要时要及时实施控制。和协调不同，控制不是针对各组织之间、成员之间的关系，而是针对一个组织的实际工作与行政目标产生的偏差所采取的纠正措施。本案例中“客运战”的平息正是有关领导借助行政手段实施行政控制的结果。

第四，本案例中“客运战”发生的根本原因是经济体制、政治体制改革过程中新旧体制之间的矛盾。这就给我们提出了新的要求。首先，要在治理整顿过程中，加快经济体制、政治体制改革的进程，尽快建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制，顺利实现新旧体制的转换，从根本上消除矛盾。其次，在改革开放、各种经济关系还没有完全理顺的条件下，要加强思想政治工作，加强对各级各类行政人员的思想政治教育，使之真正树立为人民服务观念，处处以国家、人民的利益为重，以大局为重，不可斤斤计较个人、单位、部门的得失，确保经济体制、政治体制改革和治理整顿工作顺利进行。

第五章 参考资源

参考书目： 1、赵立波：《公共事业管理》，济南：山东人民出版社，2005，1 2、王德清：《公共事业管理》，重庆：重庆大学出版社，2005 3、张永桃：《行政管理》，高等教育出版社

学术论文信息： 1、王培军：《论社会转型期政府行政职能的够建：从全能政府向有限政府转变》 《湖北社会科学》 2005年第5期 2、阮雪芹：《论我国政府行政职能的转变》 《中南民族大学学报：人文社科版》 2004年第24期 3、胡智强：《入世对我国行政职能运行的影响》《合肥教育学院学报》 2003年第20期 4、于志明：《转变行政职能，提升执政能力》《宁夏党校学报 》2005

第六章 公共事业管理部门战略管理

第六章概念和术语：

战略

所谓战略，是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，它反映了组织在一个较长所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。 战略管理

所谓战略管理，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。 战略规划

战略规划，是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。 环境分析

对所处的环境进行分析，这是公共事业管理部门战略管理的第一步。环境分析的基本任务是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部的机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。 战略评估

所谓战略评估，就是对战略实施进行监控，并对战略实施的绩效进行系统的评估的过程。从战略管理的整体来看，战略评估主要是建立一种反馈机制，是整个战略管理的一个重要组成部分和环节。 战略实施

所谓战略实施，是通过建立和发展行动的能力和机制，将战略规划转化为现实绩效的过程。战略实施是战略规划的延伸，两者之间有密切的关系，且都涉及到公共事业管理的一些基本职能，但两者不仅涉及的职能各有偏重，而且有根本的不同。 SWOT分析

SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指弱势（weakness）、O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁

（thrends）。

SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。 优势——机会战略

优势——机会（SO）战略。SO战略是一种将组织内部的优势与外部环境的机会相匹配，发挥组织内部优势面利用外部机会以达到组织目标的战略。 弱点——机会战略

弱点——机会（WO）战略。WO战略的含义，是指利用外部机会来弥补内部的弱点。 优势——威胁战略

优势——威胁（ST）战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁影响的战略。 弱点——威胁战略

弱点——威胁（WT）战略。WT战略是在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的战略。

复习思考题：

1、什么是战略管理？战略管理和战略规划的区别与联系何在？

所谓战略管理，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。

战略规划，是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。从历史发展来看，战略规划是战略应用于私营部门的最初形式，流行于20世纪60—70年代，主要有两种表现形式，即企业战略计划和公司战略计划。

从管理过程来看，战略规划毕竟只侧重于规划，而对如何保证所制定的战略规划的落实注意不多，因而在80年代以后，随着对战略极其运行规律的认识的深化，人们对战略的运用不再停留于仅仅进行规划，还注意了根据战略规划的要求对整个战略规划的执行、控制和评估，也就是说，是将战略观念贯穿于组织的所有部分，以及管理的全过程，使战略的运行构成了一个完整的管理过程，形成了战略管理。这样，在管理领域内，战略管理代替了战略规划，战略规划成为了战略管理的一个组成部分，它与执行、评估合一起，构成了一个完整的战略管理过程。

2、战略管理有什么特点？ 现代战略管理具有如下的特征：

第一、战略管理具有强烈的未来导向性。应该说，组织的计划都是根据组织的目标所确定今后要实现或完成的任务，因而在管理领域内，任何组织的计划都具有未来性。但是相比较而言，战略管理的这种未来导向性显然更为强烈。因为，战略管理的出发点就是根据外部环境的变化来为组织确定未来的发展，规划蓝图，而且是通过战略管理，将这一指向未来的战略理念贯穿于组织的所有人员和机构，使之理解组织的环境、要求和目标，

并将这一战略理念落实于整个运行中，从而在组织的现在与未来的之间架起了桥梁。

第二、战略管理具有长期性、全局性和根本性。如上所述，就战略本身来说，它是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划，它着眼的是组织长期的目标和宗旨的实现。因此，整个战略管理涉及的是组织发展的总的格局和问题，关注的是组织的长远发展和利益。

第三、战略管理外向性，是外部环境的管理。所谓外向性，是指战略管理是在面对复杂多变的环境时，通过制定战略，利用外部机会和化解或回避外部威胁，从而促进组织成长的发展。相当程度上，战略管理就是一个组织面对组织外部世界，寻求成长和发展机会及识别威胁的过程，是外部环境的管理。由于组织外部的机会和威胁往往是组织控制之外的，因而在一个既定的外部环境，即由政治、经济、社会、文化、人口、技术、国际竞争等因素构成的系统中，组织所能做也是必须做的就是识别、监视和评估外部机会与威胁，从而制定出更为切实的发展规划，促进组织的发展，完成组织目的。

第四、战略管理是一个由外向内的实施过程。战略管理是从注重外部环境，寻求机会与回避威胁开始的，通过环境评估，确定战略规划，然后将这一战略目标贯穿于整个组织的结构调整、人员安排和资源配置，进行整个组织管理运行的。从组织过程来看，这是一个从外在环境的观点来看组织问题，而不是从自己组织内部的需求去解释外在问题。因此，战略管理在相当程度上是在由外向内的管理哲学理念指导下发生的管理过程。

第五、战略管理是理性分析与直觉的结合。一般来说，促成管理决策形成的人的思维因素主要是在两种，即理性思维和直觉思维。在前者的推动下，决策是一个理性过程，它包括一些步骤、而在后者的推动下，决策主要是一种创造性活动过程，更多的表现为一种艺术。从决策的角度看，战略管理是在对组织外部和内部多种因素定性和定量分析的基础上，作出决策的过程，相当程度上它是一种重大决策的客观、逻辑的方法。然而，战略管理决策的制定又不仅仅由靠理性分析，因为战略管理是面向未来的，是首先关注复杂多变的外部环境的，而未来是不定的，外部环境也是处于发展变化中的，因而不可能仅凭精确、明晰的逻辑分析就能制定出战略规划，经验、感觉和直觉也在决策中取着极为重要的作用。

3、公共事业管理部门运用战略管理有什么价值？公共事业管理部门战略管理与私营部门战略管理有什么不同？

战略管理作为一项管理工具是在20世纪80年代后，由于环境的变化、政府社会管理角色的改变、以及公众需求的变化所引起的公共利益的要求特定背景下，受到公共管理部门的重视并逐步进入包括公共事业管理在内的整个公共管理领域的。具体言之，这一管理工具的使用对整个公共事业管理部门来说，具有以下的价值：

1、使公共事业管理部门对公共事业的管理能适应越来越复杂的环境的变化 公共事业管理受到由政治、经济、文化、生态等因素所构成的公共事业管理环境的

影响，而在现代社会，不仅政治、经济、技术、文化和社会都发生了巨大的变化，而且各个因素间的相互作用也更为频繁和复杂，从而使公共事业管理面临的环境更加动态化和不确定，对公共事业管理提出了新的要求。

2、能促进政府公共事业管理改革的深入

自20世纪80年代以来，随着人们对政府与社会关系的重新认识，抛弃传统的“大政府”即政府在社会管理中对公众的生、老、病、死都直接负责管理而对“小政府”价值的追求，政府社会管理改革职能进行了重新定位并深入进行了政府职能输出方式的改革，相应的也明确了公共事业管理的不同层次的管理内容及其方式。因此，对更主要的承担宏观公共事业管理事务的政府部门来说，战略管理作为一种新的管理工具，对政府提出公共事业长远的、全局的发展规划，具有重要的作用。

3、使政府更好地维护和代表公共利益

现代公共事业管理社会环境的更加动态化和复杂化，其中一个重要的构成因素就是公众公共需求在总体上的增长与质量和规格上的多元化要求。政府进行公共事业管理的基本目标，是在公共事业领域代表和维护公共利益，而社会的公共利益是由若干区域内或若干社会阶层和团体的在基本方面具有共同性的利益构成的，这就决定了在整个公共利益的构成中，存在不同区域和团体的局部性的或质量要求不同的共同利益。可以说，正是战略管理的引入，使政府能通过这一管理工具的使用，在公共事业领域内最大限度地接近维护和代表公众利益的基本目标。

战略管理是作为一项管理技术或管理工具进入公共事业管理部门的，公共事业管理部门的战略管理与私营部门的战略管理在程序上或步骤上的基本相同，使得公共事业管理部门的战略管理也具有战略管理的一般特征，即上述的强烈的导向性、长期性和全局性、外向性、从外向内的运作及理性与直觉的结合等。但是，公共事业管理部门毕竟是与私营部门在基本的组织目标上完全不同的两种组织，因而公共事业管理对这一管理技术的运用有其特定的要求，相当程度上构成了公共事业管理部门战略管理的特点。最突出的就是在整个管理过程中体现出公共性。

总体上看，公共事业管理部门在运用战略管理时，会受到一些私营部门不必考虑或不必直接考虑的因素的影响和制约。这些因素主要是宪法的规定、立法和司法的规定、政府法规、管辖权限、稀缺资源、政治气候等，因而国外学者认为在公共部门，“战略计划是在宪法规定的范围内，为确定政府行为性质和方向的基本决策所进行的专业性努力”。因此，公共事业管理部门在运用战略管理时，以下几点体现出其公共性所在：

第一、在开始制定战略计划的过程中必须取得一致意见。

第二、考虑公共事业管理部门的权限，或是关于公共组织立法的具体规定。 第三、努力追求组织任务的明确性。 第四、注意战略绩效评估中的社会效益指标。

总之，公共事业管理的战略管理在技术程序或步骤上与私营部门是基本相同的，因而公共事业管理中战略管理也具有战略管理的一般特性，但由于公共事业管理部门的基本性质，决定了公共事业管理在运用战略管理这一工具时，有自己公共性的特点，即必须从公共利益出发对战略管理的程序或步骤提出特定的规定和要求。

4、战略管理的主要环节是什么？各自的作用和基本内容是什么？

目前，人们在理论上对战略管理的过程的划分是不一致的，如在对公共部门战略管理过程的划分上，管理学者布莱森设计了一个模式，将公共部门的战略管理分为开始制定战略计划过程并取得一致意见、明确组织权限、阐明组织任务和价值、对外界环境进行评价、对企业内状况进行评价、确定组织面对的战略性问题、制定战略——处理问题、制定有效的未来的组织蓝图八个步骤；而美国学者奥斯本和盖伯勒在进一步将公共部门战略管理的步骤分为内外形势分析、判断鉴定组织面对的要害问题、确定组织的基本任务、整合组织的基本目标、绘制蓝图——成功的景象、制定实现这个蓝图和目标的战略、排列战略时间表、测量评价最终结果九个步骤。这里，我们将公共事业管理部门的战略管理分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要环节进行分析：

（一）、环境分析

对所处的环境进行分析，这是公共事业管理部门战略管理的第一步。公共事业管理环境是一个由多种交互作用的因素构成的系统，包括生态的、文化的、政治的、经济的等方面。这些环境因素根据对公共事业管理部门决策的影响程度，实际上又可以分为一般环境和具体环境。一般环境指作为整个公共事业管理部门决策背景的环境因素，如社会文化心理、公共管理文化观等；而具体环境则指对公共事业管理部门的决策、管理发生直接影响的因素，包括组织内部的环境。

环境分析的基本任务是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部的机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。这一依靠特定工具所进行的环境分析通常被称为SWOT分析，我们将在本章第三节中进行具体介绍。

（二）、战略规划

战略规划是在环境分析的基础上形成战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。从战略管理的角度看，公共事业管理部门的战略规划主要有以下几个方面的活动：

（1）确认重要的环境变化及趋势的议题。

（2）提出问题和确认目标、任务。主要内容是明确本身是什么组织并且组织将如何发展？组织的服务对象是什么？服务对象需要什么？我们应当进入什么样的领域进行服务？等等。

（3）决定组织在一定时期内所注重或强调的主要价值。

（4）通过战略分析，选择组织应当进入的领域，并设定基本的明确的策略方向。 （5）通过战略选择，确定组织应当采取的战略类型。

（6）设定执行所选择的战略的行动方案，即将战略选择的结果进一步体现在公共服务的品种规格、功能战略和资源分配等方面。

（三）、战略实施

所谓战略实施，是通过建立和发展行动的能力和机制，将战略规划转化为现实绩效的过程。战略实施是战略规划的延伸，两者之间有密切的关系，且都涉及到公共事业管理的一些基本职能，但两者不仅涉及的职能各有偏重，而且有根本的不同。一般来说，战略规划是一个思维过程，是在行动之间部署力量，整个规划重在目的有效性，且在战略规划制定的过程中需要协调的是少数人，涉及了计划、虽然涉及到了计划、组织、协调等，但偏重在计划职能；而战略实施是行动过程；是在行动中管理和运用力量，整个行动实施关注效率，且在战略实施过程中需要更广泛的行动者之间的协调，总体上偏重于组织和协调职能的发挥。

战略实施的首要问题是组织保证。组织是手段，是实现战略规划的手段，“战略决定结构”是战略实施阶段所必须依据的原则，不同的战略要求不同的组织结构与之相适应。当然，战略实施阶段的内容是很丰富的，一般来说，战略涉及的问题和环境很多，包括组织在内，主要有以下几个方面的活动：

（1）确定实际目标与实施的具体指标。

（2）进行功能战略的选择。所谓功能战略，就是针对所确定的总体战略中的关键因素，强化组织提供公共产品和服务中的关键环节。

（3）进行有效的资源配置。

（4）根据战略规划的要求，建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配。 （5）建立和发展有效的沟通与协调机制。 （6）促进变革，克服变革的阻力。 （7）通过政府及社会营销，促进战略实施。 （四）、战略评估

公共事业管理部门的战略管理，是公共事业管理部门为应付其外部及内部环境的急剧变化而产生的。实际上，环境的快速而剧烈的变化是贯穿于整个战略管理过程中的，即不但在战略规划制定过程中，也在战略规划的实施过程中。正如一般的计划执行必须要有必要的反馈控制一样，战略管理过程也需要建立一种反馈机制，这就要依靠战略评估。因此，所谓战略评估，就是对战略实施进行监控，并对战略实施的绩效进行系统的评估的过程。从战略管理的整体来看，战略评估主要是建立一种反馈机制，是整个战略管理的一个重要组成部分和环节。

战略评估主要包括以下活动：

（1）检查战略基础。为了把握战略基础的状况，可以通过这样一些关键问题进行了解：优势是否是优势，优势是否等到加强？内部弱点是否还是弱点，在实施过程中又出现了哪些新的弱点？内部机会是否变化，是否有新的机会？外部威胁是否存在，是否有新的威胁等。总之，就是要通过弄清上述关键性问题，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发性了变化，发生了什么变化，以及发生这种变化的原因，从而为进行战略的适时调整奠定基础。

（2）衡量战略绩效。就是将战略规划中的目标与实际结果进行比较，找出实施战略规划过程中已取得的成绩。通常，科学地衡量战略绩效，有赖于确立明确的并尽可能量化的绩效评价指标。同时，战略绩效衡量还要通过对成绩的评估，进一步深入并回答这样一些重要的问题：组织的结构是否与战略的要求相一致？战略是否与外部环境要求相一致？战略规划的制定及实施是否达到了资源的最佳配置？战略涉及的风险程度是否合适？战略实施的时间表是否恰当？等等。

（3）战略的修正与调整。这是一个对已有战略进行重新决策的过程，即通过战略基础检查和战略绩效评估，决定是否继续实施战略，或是调整战略，或是重组战略甚至终止战略。

总之，公共事业管理部门的战略管理是一个主要包含了环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四大环节的完整的管理过程。但是，这一过程不是形式主义的，即在实际中并不是所有战略管理都必须遵循四个环节中的所有步骤。应该说，公共事业管理部门运用战略管理的重要的作用主要表现在两个方面：一方面，使公共事业管理部门的管理能适应环境的需要和变化，具有全局性和长远性，提高管理的针对性和效率；另一方面，对公共事业管理部门来说，则在于促进组织本身不断地变革和学习，保证公共部门长期和稳定的发展。组织学习，是现代社会一切组织面临的一个至关重要的任务和课题。

5、公共事业管理部门运用战略管理的基本原则是什么？

从战略管理是面向未来的谋划，是理性和直觉的结合来看，在一定意义上，制定战略是一种管理艺术，但由于它又是一个客观的由一定步骤或环节组成的客观过程，因而是有一定规律可循的，也是有一些基本原则可依的。这些原则主要包括以下几点：

（1）、以社会公众的共同需要为出发点

制定战略必须有一个基本的出发点或立足点，而这个立足点不能建立在主观妄想上，应当建立客观的社会需要之上。对于公共事业管理部门来说，这个客观需要就是社会公众的共同需要，而公共事业管理部门也只有不断地满足社会公众的共同需要，促进社会公共利益的增长，才可能存在和发展。具体到一个中低层的提供公共产品和服务的公共事业管理机构而言，满足社会公众的共同需要，也就是满足一定区域内公众的需要、公共产品市场的需要（现代公共事业所提供的产品基本上不是全免费的，且由于政府公共事业管理方式的发展即通常不直接生产或提供这些产品和服务，因而客观上存一个公共产品和服

务的市场）。

根据这一原则制定公共事业管理部门的战略，要求避免只把眼光局限于现有的产品和服务上，应该认识到特定时期的公共产品和服务只是满足这一时期公众需要的一种形式，而公众的共同需要是永存的，也是发展的，因而这些产品和服务形式是可以改变的且是必须改变的。因此，要根据科学技术的发展、社会的变迁，以及公众偏好的变化，采用不同形式满足公众的需要。

根据这一原则制定公共事业管理部门的战略，必须真正认识公众的需求到底是什么，以及公众的价值准则是什么。公共事业的内容是一定时期内公众基本生活的共同需要。虽然现代社会公众的需求已呈多样化的趋势，但纳入公共事业管理范围的不是少数人特殊的需求，而是多数人的与他们基本生活密切相关的需求。因此，在商业领域内，制定产品战略时虽然也强调社会需求问题，而通常反映到具体企业时，往往可以针对社会某一特殊群体进行战略定位，如一个著名的例子是美国30年代汽车制造企业卡迪拉克公司将所生产的汽车定位于与钻石和貂皮大衣竞争，即定位于满足特定的一少部分上层满足“地位”的需要，结果取得了成功，但在公共事业管理领域内，则是与其公共性的基本要求不吻合的，也是难以成功的。

（2）、使战略管理过程尽可能简单化和非程式化

有正确的出发点，制定成功的战略规划和形成一定的管理步骤是战略管理取得成功的前提，但这并不能保证成功的实施。因为环境是变化的，任何事情总是做的比想的更为困难，并不是紧紧靠预先设定的环节按部就班的执行就能达到目标。一般来说，制定计划是要防备可能发生的变化，而制定战略则是要利用可能发生的变化，因为变化意味着机会，一个组织正是要随时把握机会以获得成功。实际上，战略管理正是一种促进组织学习和行动的过程，是让组织在学习和行动中不断把握机会取得发展的过程。因此，进行战略管理时虽然必须设定管理环节，但不能仅仅将这一管理只视为一个正式的控制系统，必须尽量避免程式化行为。

为此，公共事业管理部门在进行战略管理时，更应该将其视为一个在进行管理过程中可以不断使用的分析工具、管理工具。通常，为了尽可能简单化，应消除过于专业和神秘的计划术语。为了避免程式化行为，可以对任务分配、团队成员、会议形式及计划日期进行适当变动，同时，过程也不应是完全可预期的，环境也要有所变化，从而激发管理者和组织的创造性。要强调以数字支持但以文字叙述为主的计划。要建立一种可以使战略管理的作用和基本目的得到理解的文化，要注意到心理社会和政治因素等等。

总之，这些原则是对公共事业管理部门战略管理在经验基础上的总结和提高，反映的是人们对公共事业管理部门运用战略管理的一定历史时期认识水平，它只是公共事业管理部门进行战略管理的指南，提示必须注意的问题，而不是教条。

6、什么是战略规划？它在战略管理中的地位和作用是什么？

公共事业管理部门的战略规划，是该组织在分析环境和把握环境所存在的威胁与机会的基础上，产生组织战略的过程，是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。

战略规划是整个公共事业管理计划的核心，为各项具体计划的制定从整体上确定了基本的轮廓和依据。因为，从横向看，战略规划的确定，有助于各项具体的管理工作的开展，如公共产品和服务市场的定位、资金筹措、设备购置、人员配置等之间的相互协调；从纵向看，战略规划的确定，有助于正确处理长远需要和眼前需要、长远发展和眼前生存的关系，减少和避免短期行为的干扰，保证组织长期稳定的发展。总之，公共事业管理战略规划的目的在于识别环境对公共事业管理部门的挑战，并指导公共事业管理部门对环境的变化作出适时的反应，通过形成相应的战略决策，以获取组织长期的稳定的发展和竞争优势。

7、进行战略规划的一般步骤有哪些？

公共事业管理部门的战略规划过程主要包括以下步骤：

1、开始制定战略计划过程并形成初步共识。这一步骤的目的，在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如对战略规划的价值、需要介入的单位和人员、特定的步骤以及方法等认同。

2、明确组织权限。即明确关于公共事业管理部门立法的具体规定，这是公共事业管理部门战略规划过程中一个有特定价值的步骤。这一过程中，一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的，何者是受法律限制的；另一方面要确认自己作为公共组织的使命。使命是一个组织存在的目的，而战略规划主要工作就在于从总体的高度上明确组织的使命与价值。为此，规划者要在充分分析自己的以公共性为基本要求的战略将对哪些人或群体产生影响、产生何种影响的基础上，通过回答以下问题来明确本组织作为公共事业管理部门的使命：

（1）我们是什么样的组织，我们应该做什么，我们追求的主要价值是什么； （2）我们所要满足的社会及政治需要是什么，或者说，我们组织的服务对象是什么、服务对象需要什么、我们应当进入什么样的领域进行服务；

（3）我们应该进入什么样的领域进行服务，通过什么样的方式和行动去满足这些需求；

（4）我们应如何处理与战略有利益相关的对象关系； （5）我们进行行动时不同于其他组织的条件是什么。

3、进行SWOT分析，即特定的环境分析。这一步骤主要目的是通过对内外部环境进行分析评价，并将内外环境结合起来，提供组织内外部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织把握环境状况及其走势，作出最适宜的回应。这是一个战略规划步骤，也是一个广泛使用的分析工具，详细内容下面将作专门介绍。

4、确定组织面对的战略性问题，或说战略议题。确定战略性问题，就是确认组织根本的政策选择。组织的战略性议题的确定，对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本、财政、组织资源配置和管理等发生直接的影响。这一步骤就是通过处理组织内部所确定的任何薄弱环节，以及来自外部的威胁和未来机遇，并通过一定的方式将战略问题与平常问题分开来完成。对公共事业管理部门来说，战略议题可能会是一个重要的人事问题，如有经验的高级管理人员辞去公职而到与该部门所管理或生产的公共产品有关的私营部门任职，也可能会是某一公共产品或服务，将按照某种管理权限，通过订立合同转包给私营部门，由此杏仁会考虑将来进行民营化的问题，等等。由于战略性议题是将形成和贯彻的战略的基础，所以在这一阶段的主要工作，就是确认组织面临的这些基本政策选择，包括列举战略议题清单，并以优先顺序进行排列。

（5）战略选择。这一步骤的主要任务，就是在综合分析各种可能战略的基础上，作出适合组织发展的使命、具有可能性与可行性的战略。实际上，这一阶段也是制定“实施计划”的过程，因为一旦战略议题获得认可，由这一战略所包含的指标及有关的重要步骤、责任、期限和所需要的资源、组织结构等也就确定，因而实施这一战略的行动计划就会应运而生。

8、什么是SWOT分析？其关键是什么？

SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指弱势（weakness）、O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁（thrends）。

SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。

SWOT分析的目的，是通过给出一个有关组织内外环境、问题的有效的信息，清晰地展示出现有情况下组织的优势与不足，并激励组织调动其优势，从而最大限度地利用机会，规避风险。

在SWOT分析过程中，最重要的就是确定什么是关键的内部因素和外部因素，因为所谓内部优势和弱点、外部机会和威胁，是由关键问题构成的或由以关键问题为形式表现的。对关键问题的确定，要求战略规划制定者要有良好的判断力。良好的判断不仅来自知识、经验，也要靠理性思维能力和非理性的直觉能力。因此，这也是整个SWOT分析中最为困难的部分。

9、SWOT分析中的基本战略匹配有哪些？各自的目标或作用是什么？你认为公共事业管理部门在运用SWOT分析时是否与私营部门有区别？

经过SWOT分析，一个公共事业管理部门可以有如下不同的战略匹配和选择： 第一种是优势——机会（SO）战略。SO战略是一种将组织内部的优势与外部环境的

机会相匹配，发挥组织内部优势面利用外部机会以达到组织目标的战略。从制定战略来说，这是任何组织追求的目标，从进行战略管理的过程看，任何一个组织及管理者都希望充分利用自己的优势并避免自己的弱点，抓住外部环境所提供的机遇以求得发展。但是，要充分发挥自己的优势实际上与其他因素的控制和转化有关，因而这一战略的采用往往需要以其他战略如WO、ST或WT战略来奠定基础。

第二种是弱点——机会（WO）战略。WO战略的含义，是指利用外部机会来弥补内部的弱点。通常，是在这样一种情况下使用这一战略，即组织存在着外部的机会，但内部却存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。实际上，这是当外部环境中具有的组织发展的机会时，以利用这一机会达到发展为目标指向和契机，来进行组织内部的更新。

第三种是优势——威胁（ST）战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁影响的战略。

第四种是弱点——威胁（WT）战略。WT战略是在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的战略。与上述三种战略比较，这是一种防御性战略。如果一个处于内部有许多弱点而外部又面临大量威胁境地的组织，往往对外界机会的利用效率是很低的。

上述对SWOT的分析，主要是从一种一般性的技术的角度展开的，即是从包括公共组织和非私营组织在内的所有组织的角度的战略管理一般性的角度进行的。对于这一管理工具在包括公共事业管理部门在内的整个公共部门中的应用，目前人们大致有两种观点。一种观点认为，当公共部门评价外界环境或者认为有必要进行SWOT分析时，公共部门和私营部门对SWOT的运用没有区别。另一种观点则认为，SWOT（优势、劣势、机遇、威胁）内容的重要性因部门的不同而存在显著差异。首先，企业具有严格的市场，政治联系淡化。与此相反的是公共部门和第三部门的组织，它们关于市场的定义松驰，并通过权威系统放以强制……。其次，企业寻求机遇，而公共组织和第三部门的组织却在遭遇威胁的情况下才有所作为。这就是说，私营部门在运用SWOT时，由于市场的明确化和较少受到政治的直接影响，因而更能单纯和直接地从利润出发，主动地寻找外部机会，而公共组织由于不存在与私营部门一样的市场或其市场的特殊化，更由于受到政治的直接影响和制约，且较之私营部门少有生存压力，因此，更可能是被动的而非主动的，更常见的是很容易对威胁有所反应。这种由于整个SWOT分析运用时的倾向不同，进而导致战略规划基本态势不同，决定了战略管理过程在公共部门的运用所产生的结果与私营部门的不同。

总之，战略管理作为一种从20世纪80年代后逐步在包括公共事业管理部门在内的整个公共部门中运用的管理技术，目前还处于起步和发展阶段。虽然从一开始就对公共部门能否使用这一管理工具存在不同的观点，但20多年来这一技术在一些发达国家公共管理部门中的使用，确已产生了积极的结果，如实际情况已显示出，这一技术的采用作为一个特定的管理过程，给公共部门管理提供了战略性发展方向，指导了资源配置的优先顺序、强化了组织对环境的适应能力、提供了控制和评估的基础，等等，尤其是最为关键的，是

使公共部门管理从专注于组织内部转向首先注重外部环境，跟上了时代发展的需要。当然，这一管理工具的运用也存在诸多的不足和困难，有待于根据公共部门管理的特点，进一步的改进和完善。

第六章 公共事业管理部门战略管理

案例分析滨海市的战略发展与战略规划

滨海新区管委会副主任宋联新同志题为滨海新区的战略发展与战略规划的发言

环渤海已经成为继珠三角长三角之后又一个经济增长极，又一个经济聚集区，环渤海的振兴已经列为国家实现各个区域协调均衡发展的这样一个战略。党中央国、务院把天津滨海新区列入国家总体发展战略布局，这不仅对天津是一次机遇，对环渤海也是一次机遇，区域经济的快速发展可以推进房地产开发而房地产的开发也往往把这个区域的经济的动向所表征出来，现在迅速腾飞的天津滨海新区的房地产业已经证明了这个地区有着非常巨大的商机可供各位商家来选择，以下三个问题是十分重要的。

第一，滨海新区开发开放的优势。天津滨海新区成立于1994年，处于天津东部临海地区，环渤海的中心位置，包括塘沽区，汉沽区大港区三个行政区，天津经济技术开发区，天津港保税区，天津港这样三个功能区，以及正在建设的临港产业区的和海河下游产业区东丽区，津南区，海岸线153公里，常住人口140万，经过开发建设滨海新区取得显著成绩，生产总值由1993年的112亿，增长到2005年的1621亿，财政收入增长到317亿增长12.4倍，外贸出口由5亿美元增长大185亿美元，增长36倍，累计实际利用外资159亿美元，世界500强当中已经有70多家跨国公司在这里兴办152家企业，滨海新区已经成为我国最具发展活力的地区之一。

大家可能注意到从去年开始党中央、国务院对天津滨海新区连续做出了一系列的重大决策，先是去年的十六届五中全会在国家“十一五”的建议中，把天津滨海新区纳入了国家开发开放的总体战略布局，此后又为天津重新做了定位，那就是要把天津建设成为现代化的港口城市，北方的经济中心和生态城市。这个方面和1997年的定位有一个很大的变化，那么1997年的时候把天津作为中国北方重要的经济中心。这是一个变化，今年5月26号，国务院又下发了关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见，批准天津滨海新区作为中国综合配套改革试验区，这些都是值得我们非常关注的。正如刚才专家所介绍的，80年代开发了珠三角，90天津开发了上海浦东，那么进入二十一世纪开发天津的滨海新区作为中央政府的一个重大的战略部署，滨海新区的加速发展必将带动京津冀环渤海经济圈的发展，繁荣中国北方经济，这种促进中国区域经济的均衡协调发展，这是中国区域发展战略的重点的又一次大的转移，向国内外披露的一条重要的信息，这就是在二十一世纪的头20年，滨海新区将是窗体顶端中国经济增长的第三极，这里蕴藏着无数商机和巨大的发展空间，那么天津滨海新区被选择是我们奋斗了12年之后中央才决定的，跟前两个增长极是领导人在东南的沿海边画了一个圈又一个圈是不太一样的，正像刚才专家所说是市场选择了天津滨海新区，然后是中央确定滨海新区作为第三极的，那么为什么滨海新区能够被选择呢？主要有这么几个方面的比较优势。

一是地理区位优势明显。滨海新区处于环渤海地区的中心位置，背靠三北，依托京津冀，面向东北亚，与日本、韩国隔海相望是中国北方连接亚欧大陆桥最近的起点，同时还是蒙古、哈萨克斯坦临近国家的重要出海口，内陆腹地广阔，遍及12个省市自治区，腹地的面积大约是240万平方公里，占到960万平方公里的将近四分之一。

二是综合服务功能完善，滨海新区具有集港口，经济技术开发区，高新技术园区，出口加工区为一体的区域，参与经济全球化和区域经济一体化的重要门户，天津港是中国北方最大的国际贸易港口，货物吞吐量居世界前十强，与300多个国家和地区的贸易港口有往来，集装箱吞吐量达到480万标箱，天津港进出口的货物70%来自北京、河北、山西、内蒙等省市，集装箱的30%来自三北地区，天津口岸2005年的货值是819.3亿美金，其中55%来自北京等地区，天津开发区主要指标在全国多年来一直处于领先水平，天津港保税区已经成为北方最大的保税通道。

第三方面的优势是产业优势突出。滨海新区已经形成了优势比较突出的电子信息，石

油开采加工，海洋化工，现代冶金，汽车装备制造，食品加工和生物制药产业，形成了高新技术产业群，这些产业的科技含量高，辐射功能强，目前已经成为我国重要的大型石化基地，冶金基地，IT产业居全国前列，石油套管居四强，这就是刚才有的专家谈到的这个区域最终谁来最后决策它的成败，它就是市场，如果这个产业链能够形成，那这个区域就形成了一个新的增长极，如果市场不选择，那么这个区域可能还会是纸上谈兵。四是科技研发基础雄厚。滨海新区已经成为多层次的科技研发创新体系，科技人才创业基地已经初具规模，现在已有各类国家级市级的科研机构42家，大型企业研发中心50余家，22个博士后工作站，还有一大批掌握国际先进技术和先进管理经验的高级人才。

第四方面是土地和自然资源的优势。滨海新区有1200多平方公里的盐碱荒地可作为生态和建设用地的空间很大，这在全国大城市当中甚至在世界沿海 大城市当中都是不多见的，新区其他资源也必须丰富，渤海海域的石油资源储量98亿吨，可供开采的工业储量30亿吨，什么概念？我们现在产能1800万吨，到2010年我们计划生产3千万吨，10年可开采3亿吨，100年30亿吨的储量都已经准备在那里了，进口了1亿5千万吨，大家看到30亿吨的储量还是举足轻重的。天然气的储量1937亿立方米，年可开采的地热2000万立方米，原盐是70万吨，还有古海岸，湿地自然保护区和平原水库，利用新的思路和新的发展模式推进天津滨海新区的开发开放，有利于新区全面落实科学发展观，走出一条可持续发展的路子，为我国北方经济的发展做出一定的贡献。

下面我汇报第二个问题，滨海新区的功能定位和发展规划。中央政府已经给天津滨海新区做了明确定位，依托京津冀，服务环渤海，辐射三北，面向东北亚，努力建设成为中国北方对外开放的门户，高水平的现代制造业和研发转化基地，北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣，社会和谐，环境优美的宜居的生态型新城区，在这里我大约占半分钟的时间给大家解释一下天津上报的自身定位和中央批复的定位有哪些变化。

主要有三点。一是依托京津冀这句话，原来我们上报的时候是讲立足天津，依托京冀，但是国家层面定位就是依托京津冀，这是一个变化。另一方面中央加了努力建设成为中国北方对外开放的门户。这句话的增加是非同小可的，大家知道深圳开发和上海浦东的开发还是一直在讲是窗口，包括上海一个龙头，四个中心的时候仍然讲是窗口，现在天津滨海新区作为开放的门户，我们想很直观的门户要比窗口大得多，而且我们体会有主动参与国际合作与竞争，不仅要把外资技术引进来，而且要主动走出去，参与区域和全球的经济合作和见证，这样的要求是更高了。第三个变化就是在生态型新城区的前面给我们加了三个限制性的定位，经济繁荣社会和谐环境优美，这是中央所期望的，新的新区要全面地落实科学发展观，不仅仅是追求GDP的问题，同时正像刚才专家所讲的，整个经济增长方式都要发生变化，整个追求的目标都有很大的变化。大家看到了这个定位当中主要是门户，基地和中心，已经勾画出了滨海新区未来发展的重点。

首先，滨海新区将通过扩大开放提高对外开放的水平。为新区加快发展提供强大的动力，成为中国北方开发开放，以开发促发展这样一个典型，刚才有几位专家所讲的，我是非常赞成的。

第二，就是滨海新区未来发展的方向是以现代制造业和高新技术产业为基础。特别是通过自主创新和研发成果的转化，来加大产业的技术含量，提高自己的技术水平，推动产业的优化和升级，同时要大力发展第三产业，发展服务业，刚才有关专家讲的，我们也是非常理解的，我们正在充分利用拓展天津港，天津保税区，东疆保税港区的航运，物流，自由贸易和金融服务的功能，构建中国北方地区和服务整个东北亚地区的优质的生产型服务业中心和生活型服务业的中心。“十一五”期间滨海新区的发展目标是到2010年GDP要达到3500亿，年递增17%，地区财政收入达到700亿以上，年均增长20%，城市化水平要达到90%，单位总值的能耗要比“十五”末降低20%。刚才有关专家已经提到了，我们宣传来说今年这个指标完成的不是很理想，但是我告诉大家天津滨海新区的这个指标完成得虽然不是非常理想，但是还是不错的。我们年计划每年要下降4%，我们今年下降了3.2%，前八个月，这跟产业结构的提升都是非常有关系的。

同时在社会事业方面也要全面发展，生态环境要保持良好，整体功能不断提升，可持续发展不断增强，要构建和谐城区的构想正在稳步推进，下面我介绍一下我们这个区域的大致的规划布局。可以概括为一轴一带，三个城区和八个功能区，一轴就是高新技术产业发展轴，沿着京津塘高速公路和海河下游来建设，这里我们设想要借助北京中关村、亦

庄、廊坊这样一条轴线发展高新技术产业，充分运用京津两地的科研力量和人才优势。第二是海洋经济发展带，沿着海岸线和还平大道进行建设，在轴和带的区域性结构上，我们计划建设三个生态城区和八个产业功能区。三个城区就是塘沽城区汉沽城区和大港城区八个功能区包括先进制造业产业区，规划面积97平方公里重点发展电子信息、生物、医药等高新技术产业和加工制造业，第二个产业区滨海高新技术产业园区，规划面积36平方公里，重点围绕我国科学和技术的长远规划，突出自主知识产权的研发培训和科技成果的产业化。第三个滨海化工区，规划面积80平方公里，重点发展石油化工、海洋化工和精细化工。第四个滨海新区中心商务商业区，规划面积10平方公里，重点发展金融、保险、商务、商贸、文化娱乐，会展旅游和服务外包。刚才有专家提到将来的类似印度的班加洛尔这样一个服务外包基地在哪里，我们有信息地说要在天津滨海新区，向大家介绍一下国务院的商务部已经批准滨海新区作为服务外包基地之一，同时在8月25号，中国和新加坡两个国家不同层次的合作委员会正在研究滨海新区作为下一步中心合作的重点之一，就是共同开发这样一个服务外包基地。第五个产业区是海洋物流区，规划面积150平方公里，重点发展海洋运输，国际贸易现代物流，保税仓储等等。第六个产业区，临空产业区，重点发展航空运输，加工物流，民航科教，研发与产业化，航空设备制造和维修。第七个产业区滨海休闲旅游区，规划面积75平方公里，重点发展滨海旅游，休闲度假和生态旅游。第八个功能区也是我们正在谋划和规划的一个区域，规划建设临港产业区，设想的面积是150平方公里，这部分区域将采取填海的方式来建设。

下面我汇报第三个问题，就是滨海新区正在发生的变化。我们当前主要抓的几项工作和大的任务一是正在致力于建设东疆保税港区，使天津港逐步发展成为我国北方最大的国际贸易集散地，东疆保税港的建设是十几万平方公里，这个半岛是33平方公里，从国家的发展我们要集中精力把这10平方公里建设好，重点发展国际中专，国际配送，国际采购，国际转口贸易等业务，到2010年天津港口吞吐量将达到3亿吨，集装箱达到1000万标箱，口岸进出口总值将达到2000亿美元。我们负责第二项工作，正在以科技部共同建设滨海高新技术产业园区，重点围绕中国科学技术的长远规划，突出自主知识产权的研发培训和科技成果的产业化。第三我们正在重点发展石油，化工，海洋化工和精细化工产业，目前中石化投资的100万吨乙烯和1250万吨炼油的项目已经在天津大港区建设。再一个重点就是航空航天产业，也是我们重点发展的领域大家熟知的欧洲空中客车组装线项目已经落户天津滨海新区，目前基础设施建设正在紧张地进行，2008年下半年第一架空客320飞机将从这里起飞，年产量达到44架次，大的火箭项目也已经确定选址天津滨海新区，不久的将来天津滨海新区将成为我国航空航天工业的一个重要的基地，更为重要的是我们正在抓紧建立综合配套改革试验区，有关的方案已经上报国务院待批，我们将积极探索区域经济发展的新模式，先行实验一些促进改革开放的重大措施，为下一步发展提供体制和制度方面的保障，在今年改革和创新方面近期我们正在进行产业投资基金，风险投资基金，创业风险投资，金融业的综合经营，多种所有制的企业开办，外汇管理政策，以及离岸金融业务方面的改革实验，在土地管理方面我们将结合加快农业产业化，农村工业化和城市化的进程开展农村集体建设用地扭转以及土地收益分配的改革实验，增强政府对土地供应的调控能力。

我们在东疆保税港建设方面除了加快硬件建设以外，还要加快对海关特殊监管区域的管理制度的创新，积极探索由保税区，保税港区向自由贸易区过渡的途径，进一步提高对外开放的层次，我们也是和新加坡合作的重点之一，我们还要用好国家对新区给予的财政税收方面的政策支持，加快企业的更新改造，推进产业的结构调整，大力发展高新技术产业，加大对生态环境的保护力度，随着滨海新区的开发开放地不断深入，我们将加快行政管理体制的改革，探索建立起更加充分发挥整体优势的实现共同发展的硬性机制，建立统一协调、精简、高效、廉洁的管理体制，女士们，先生们，我们诚挚地欢迎各位领导和专家到滨海新区亲身感受一下，体验一下，这个蓄势待发的区域，也希望房地产业界的各位人士能够到这里来选择你们的商机，让我们实现共同发展，谢谢大家！

思考题：

通过以上的讲话，请你分析滨海市的战略管理是如何制定的？这里面都包括哪些环节？

思路：从公共事业管理部门战略管理的过程和原则以及战略规划过程来进行分析。

第六章 公共事业管理部门战略管理

单项选择：

1、所谓_____全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，它反映了组织在一个较长所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。

A、策略 B、战略 C、战术 D、战略计划

2、所谓_____，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。

A、战略管理 B、战略规划 C、战略 D、策略

3、较之私营部门的战略管理，公共事业管理部门必须更加注意对任务和目标加以说明和分析，并将战略任务和目标分解到_____的层次。

A、策略 B、战略 C、较高 D、较低

4、_____的基本任务是运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足，了解外部的机会和威胁，从而奠定战略规划的基础。

A、战略规划 B、战略实施 C、环境分析 D、战略评估

５、_____主要是建立一种反馈机制，是整个战略管理的一个重要组成部分和环节。

A、战略规划 B、战略实施 C、环境分析 D、战略评估

6、战略规划的议题具有_____，即如上面所述，战略规定确定，相应的各项较低层次的决策的基本方向，以及管理工作的基本框架也就随之确定。

A、重大性 B、指导性 C、长远性 D、稀少性

7、构建SWOT矩阵进行SWOT分析的过程有以下步骤，将内部优势与外部机会相匹配；形成_____战略。

A、SO Ｂ、ST C、WT D、WO

8、构建SWOT矩阵进行SWOT分析的过程有以下步骤，将_____，形成WT战略。 A、内部优势与外部机会相匹配 B、内部弱点与外部机会相匹配 C、内部优势与外部威胁相匹配 D、内部弱点与外部威胁相匹配

多项选择：

1、公共事业管理部门的战略管理，涉及到公共事业管理_____等各项职能，是一项重要的管理技术或工具。

A、组织的计划 B、组织 C、协调 D、控制

2、战略管理具有如下的特征_____。

A、长期性、全局性和根本性 B、未来导向性 C、由内向外的实施过程 D、理性分析与直觉的结合 E、外向性

3、SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指_____、W是指_____、O是指_____、T是指_____。

A、机会或机遇 B、优势 C、威胁 D、弱势

参考答案： 单项选择：

1、B 2、A 3、D 4、C 5、D 6、B 7、A 8、D

多项选择：

1、ABCD 2、ABDE 3、BDAC

第六章参考书目

1、公共事业管理 赵立波主编 济南：山东人民出版社，2005 305页

2、公共部门战略管理 陈振明主编 北京：中国人民大学出版社，2004 313页

3、战略管理原理与方法 杨建昊, 金立顺编著 北京：国防工业出版社，2005 278页

1、新公共管理对我国事业单位与民办非企业单位发展的启示 田静. 唐良银. 成都行政学院学报 2004年03期

2、我国政府职能的转变与公共事业组织的建设 马英. 天津商学院学报 2004年03期 3、公共事业管理的现状及前景展望. 梁俐. 市场周刊.财经论坛 2003年06期

第七章 概念和术语

 公共事业管理问题：一定时期内产生的社会问题，只有在属于公共事业管理职责范围

内、与其公共目的相符合的情况下，而且在当时情况下公共部门有资源和能力能够予以解决的，才能进入公共事业产品政策的讨论范围，最终通过计划的制定成为公共事业管理的对象。这类问题就是所谓的公共事业管理问题。

 直接调查法：直接调查法就是公共事业管理人员直接与公众接触，面对面地进行调

查。优点是：第一，它不存在回收率问题；第二，反馈迅速，第三，灵活性强；第四，信息真实可靠 .

 间接调查法：在公共事业管理过程中，管理人员也可以采用间接的调查方法去获取有

关信息。所谓间接，就是指不是通过公共事业管理人员和公众面对面的交流而获得信息，而是利用手头可以找到的历年统计资料、档案资料、样本资料以及日常收集、整理、储藏的资料等，即通常所指的第二手资料，进行分析研究，从而获得信息。这种方法称为案头资料分析，也就是通常所说的文献法。

 观察法：这是指公共事业管理机构的人员用感官和借助辅助的科学仪器对社会现象，

在自然发性的条件下进行事实考察的一种方法。观察方法一般包括观察主体、对象（事件、过程、现象和实物等）、环境条件、观察工具和观察者知识五个要素，具有客观性好、真实性强、有连续性等特点，是了解公众日常生活实际和需要的一个十分有效的途径。

 访谈法：这是公共事业管理机构工作人员直接与公众进行面对面的交谈来收集资料的

调查方法。访谈法根据结构的不同，可以分为结构型访谈（又称标准化访谈、控制式访谈）和无结构型访谈，而根据访谈对象的数量和进行方式，可分为单个面谈访问和公众代表座谈会。

 问卷法：问卷法也常被称为民意测验。所谓问卷，是一种为了收集信息而编制的调查

问题的表格。问卷法就是调查人员将所要调查的内容和问题编成统一的问卷表格，让公众根据个人情况，实事求是地自行作出回答。问卷法是一种书面形式的谈话，通过这种书面提问的方法，可以直接了解公众的需要，了解他们对某一社会问题的认识和看法，实际上也是一种舆论研究。

 公共项目：公共项目是根据政策而采取的一系列行为及其过程。公共项目是公共事业

管理中最直接可见的对象。确立和实施公共项目，是中低层公共事业管理机构最主要的任务之一。

 目标管理：目标管理，是以科学管理和行为科学理论为基础形成的一套管理制度，其

基本内涵是将一个项目的总的目标，分解为若干与总目标相连的具体目标，即一种树状式的目标体系，并以目标即具体的管理结果为依据，明确每个具体目标的负责人、完成时间和资源配置等。

 公共财产：所谓公共财产，是指为一定社区或区域的人们共同拥有的财产。公共财产

是公共物品，是由公共财政支出的，其来源是纳税人的税收。因此每个公民都有享有权利，但它不是单个个人所购买的产品，故只能作为公共物品而存在。

 公共资源：公共财产、资源是公共事业日常管理中的又一管理对象，也形成了相应的

管理过程。

 公共设施：即特定社区所有人们都有可能享用和受益的物质性存在，且它们本身必须

是劳动产品，如能源、城市道路、路灯、桥梁、交通标志等等。这也就是我们所说的传统的公用事业的范畴。

 公共信息资源：即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产

品、科技成果、经济信息等等。在现代社会是一个信息爆炸的社会，而文化产品、科技成果等通常也以信息资源的方式进行传播，因此，无论是从人类社会赖以生存和发展的基础的信息、物资和能源的构成来看，还是从现代社会知识形成传播的方式来看，信息无疑是最重要资源，而作为一种公众共同拥有和享用的资源，也就必然是公共事业管理的重要对象。

 公共人力资源：现代社会尤其是进入了知识经济和知识社会后，一个国家或社会的劳

动力、人才方面所形成的社会资源，已逐步取代工业时代的资本，成为最重要的战略资源，涉及到国家或社会的发展，也涉及到公众自身的基本生活质量和公众利益。因此，全社会的实际上也就是公共的人力资源的开发、利用和管理，已成为公共事业管理机构必须重视的一个重要方面。这种公共人力资源的开发，不是指公共事业管理机构内部人才的培养和使用，即公务人才资源开发管理，而是指一定社区范围内共有的人才资源的管理。

复习思考题：

1、如何理解公共事业管理中的一般管理过程与战略管理过程的区别与联系。

公共事业的一般管理，相对于战略管理，是由中低层管理机构根据相关的公共政策和战略所实施的日常性管理过程。这一过程的展开和实施与从物的角度对公共事业管理对象进行的划分密切相关。

战略管理，从管理过程的角度看，它是一个以战略计划的制定为起点，包括了计划的执行、追踪与控制等环节的完整的管理过程。而从决策的角度看，它可以被视为一种战略决策的制定及其执行，包含四个方面的内容，即对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动、将整体组织与对其发性冲击的议题进行分析的活动，关注组织目标以及发展方向的战略选择、促进战略的有效执行。所以，所谓战略管理，是管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术 ，战略管理具有如下的特征：

第一、战略管理具有强烈的未来导向性。 第二、战略管理具有长期性、全局性和根本性。 第三、战略管理外向性，是外部环境的管理。 第四、战略管理是一个由外向内的实施过程。 第五、战略管理是理性分析与直觉的结合。

2、什么是公共事业管理问题，作为公共事业管理对象的社会问题的基本条件是什么？

一定时期内产生的社会问题，只有在属于公共事业管理职责范围内、与其公共目的相符合的情况下，而且在当时情况下公共部门有资源和能力能够予以解决的，才能进入公共事业产品政策的讨论范围，最终通过计划的制定成为公共事业管理的对象。这类问题就是所谓的公共事业管理问题。

基本条件: 第一、它首先必须是一种客观存在的状态，即作为公共事业管理对象的社会问题应当是客观存在的事实。

第二、它必须是公共事业管理决策者所察觉的、所认知的。

第三、它必须具有公共性。即这一社会问题应是绝大多数人所普遍关注的问题，涉及到绝大多数人利益的问题 .

第四、它是一种有必要在当前加以解决的公共性问题。

3、公共事业管理问题有什么特点？

从一定的社会问题作为公共事业管理对象的前提条件来看，成为公共事业管理对象的社会问题具有下述特点：

A、公共性。这是最为基本的特点。这一公共性主要表现为它涉及社会公众的基本利益，或者说它与一定范围内所有人的利益都有直接或间接的联系，

B、可变性。主要有两方面的含义：一是由于社会是发展变化的，同一个具有公共性的社会问题，此时可能是公共事业管理的对象，但随着时间的推移和客观条件的变化，则可能就不能进入公共事业管理的范围；二是由于公共事业管理是有分层次有范围的，因而在此地区内是具有公共性的必须解决的问题，但在另外一个地区则在不一定。

C、确定性与不确定性的统一。确定性，是指作为公共事业管理的对象的社会问题必定是被感觉和认识的，而且对解决它的价值或意义都有一定的了解 ;不确定性，是指客观存在的具有一定公共性的社会问题，由于问题所涉及的环境因素等的复杂和变化，也由于作为公共事业管理决策者的认知水平的不同和发展变化，因而能否成为公共事业管理的对象，进入公共事业管理的范围

4、公共事业管理问题形成的影响因素有哪些？

公共事业管理问题的形成因素主要可以分为以下：

1.自然灾害。自然灾害发生过程对公共事业管理领域来说，最直接的影响的通常就是公共卫生，教育、公用事业等方面，从而使得在这些领域中对公共事业产品的需求产生重大而急切的变化

2.经济的较显著的变化。这里所说的较显著的变化，既有可能是经济方面重大的衰退或金融领域的危机，也可能是经济的强劲增长和金融业的发展。

3.技术的发展。一方面使得公众日常生活日益技术化，不断产生新的公共事业产品需求，另一方面技术的发展所带来的社会生活的复杂化，也使得诸如网络安全、信息安全等成为一种基本的公共需求，成为必须解决的公共事业管理问题。

4.国际间交往和关系的变化发展。国际间交往的增加，一方面是使得对原有的公共事业产品的生产和提供有了更多的参考和借鉴的可能，另一方面是公众对公共事业产品的需求增加了一个横向比较，进而产生出新的需求，通过一定的方式成为公共事业管理问题。

5、公共事业管理问题的主要提出者有哪些，其提出公共事业管理问题的基本原因是什么？

A、政治领袖或政治领导人。在应然层面，在选举的责任机制制约下，都会促使他们关注包括公共事业领域在内的公共性需求，聚焦公共性事务，从而提出公共事业管理问题。

B、政党组织和利益集团。就前者而论，现代政治都是以政党组织为运行依托，以夺取政权或执掌政权核心的政党政治，政党在社会生活的方方面面起着十分重要的作用。公共事业管理作为涉及公众日常生活最基本的条件领域，最能反映出民意并得到公众的支持或最激烈的反对，因而政党就成为公共事业管理问题的主要提出者。就后者而论，利益集

团通常是以特定的行业或职业的代表为特征。利益集团就存在涉及公共问题，提出公共事业管理问题的可能。

C、大众传媒。通过反映民众偏好、利益和意愿，或者通过实际上是塑造民众意愿进而塑造公共问题的方式，提出了包括公共事业管理问题在内的公共政策问题。

此外，当代西方社会广泛存在的各类政策分析研究组织，由于专门从事政策分析研究的职业所致，通过其所掌握的较为广泛的社会资源和信息，通过其集多学科知识和人才所形成的专业化的政策研究，也成为公共政策问题的一个主要提出者。

6、影响公共事业管理问题认定的因素有哪些？

一是公共事业管理问题本身。即如果公共事业管理问题本身是重大的、明朗的，就能引起政府的高度关注。

二是公共事业管理问题的提出者。即提出者本身的地位、影响力直接影响和制约着所提出的问题是否能列入相关部门的讨论范围和程序。

三是认识、把握和提出公共事业管理问题的机制与过程。实际上，上述两个因素对公共事业管理问题的认定虽然十分重要，但却带有某种人为性或偶然性。因此，在平时是否建立了一个正常的、民主的和开放的察觉机制，以及相关信息分开制度与程序，就成为影响公共事业管理问题认定的重要前提。

7、确认社会问题的方法有哪些，各有什么基本内容和要求？

（一）直接调查法、直接调查法就是公共事业管理人员直接与公众接触，面对面

地进行调查。

最常用的有以下三种：

1、观察法。这是指公共事业管理机构的人员用感官和借助辅助的科学仪器对社会现象，在自然发性的条件下进行事实考察的一种方法。

2、访谈法。这是公共事业管理机构工作人员直接与公众进行面对面的交谈来收集资料的调查方法。

3、问卷法。问卷法也常被称为民意测验。问卷法可以比较客观、准确地了解民意的变化，而且省时、省力，并能使结果数量化，因而是目前世界上十分通行的社会调查方法之一。问卷法的问卷有四种形式：是非法、选择法、计分法和等级排列法（或语义级差法）。使用问卷法的一般程序为：设计方案，抽样、拟定意见证询表；信访、电话或派员面询；整理、统计、分析、综合调查结果。

（二）间接调查法

在公共事业管理过程中，管理人员也可以采用间接的调查方法去获取有关信息。所谓间接，就是指不是通过公共事业管理人员和公众面对面的交流而获得信息，而是利用手头

可以找到的历年统计资料、档案资料、样本资料以及日常收集、整理、储藏的资料等，即通常所指的第二手资料，进行分析研究，从而获得信息。这种方法称为案头资料分析，也就是通常所说的文献法。由于文献信息量大，对于了解舆论趋势、社会问题有着特殊的意义，因而这一方法是十分重要和有效的调查分析方法。

8、什么是公共事业中的公共项目，其基本要求是什么？

9、公共事业一般管理中的计划与目标是什么关系？计划的基本内容有哪些？

公共项目是根据政策而采取的一系列行为及其过程。公共项目是公共事业管理中最直接可见的对象。确立和实施公共项目，是中低层公共事业管理机构最主要的任务之一。

确立公共项目的基本要求

第一、必须把所要实施的公共事业管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以便有效地实现公共事业管理的目标。

二者关系:

在对公共事业管理问题确认后，中低层公共事业管理机构根据有关的公共事业管理政策和战略，针对具体的公共需求确立本机构的管理目标和计划，是整个公共项目管理的第一步。公共事业的管理目标就是将一定的政策或目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的东西。不同的公共事业管理层的任务是不同的，不同的层次的管理主体所侧重的目标层次也是各不相同的。管理目标确定后，管理人员就应根据目标制定详细的计划。

在一个计划中可以通过对确立以下几方面的内容来回答以上的问题：

A、阐述目标，即通过具体而明确阐述，而且应尽可能的数量化，表明所选择的目标究竟是什么；

B、对客观的环境和各种主观条件进行分析和评估，确认有利的条件与不利的条件，考虑如何运用有利条件和回避或改善有利条件；

C、根据分析列出可能的运作方案，经过比较后选择适当的运作方案。 D、确定实施这一项目管理的方法，以达到管理的高效率和资源的节省。

一般来说，完整的计划应该包含对以下问题的明确回答：（1）我们必须做什么？（2）我们现在何处？（3）我们面临的主要问题是什么？（4）我们可能做些什么事情？（5）我们采用哪种行动方案？（6）在行动中谁在何处干些什么？（7）如何得知我们做得如何？等等。

对于中低层中的公共项目管理来说，在形成计划后，还必须进一步拟定具体的项目计划书，即根据计划制定切实可行的行动步骤。

在项目计划中，最重要的是确定每个阶段所要做的工作及所需要的时间。有三种：乐观预算法,中性预算法,保守预算法 .

10、什么是公共项目的目标管理？在计划阶段有什么要求？

所谓目标管理，是以科学管理和行为科学理论为基础形成的一套管理制度，其基本内涵是将一个项目的总的目标，分解为若干与总目标相连的具体目标，即一种树状式的目标体系，并以目标即具体的管理结果为依据，明确每个具体目标的负责人、完成时间和资源配置等。

目标管理作为一种管理方法，其运用是以目标体系的确立为基础的。因此，在公共项目的目标确立和计划形成阶段，如果确定实施目标管理，就必须在目标的确立和计划的形成中进行相应的工作。

这一工作主要就是建立一套完整的目标体系。即在中低层管理机构的公共项目的总目标确定后，从该管理机构的最高主管部门开始，由上而下地逐级分解和确定目标，而且上下级的目标之间保持一种“目的——手段”的关系，某一级的目标，需要有一定的手段来实现，这些手段就成为下一级的次目标，按级顺推下去，直到最低一级的操作目标，从而构成一种锁链式的目标体系。在这一个管理目标体系中，上一级的管理人员应该时常注意下一级项目的进度，关注下一级管理人员在完成项目目标时可能遇到的种种问题，并对项目进行评估等。

11、拟订公共项目运作方案的基本要求是什么？

所谓公共项目运作中的拟订方案，就是指对公共项目的目标即决策的目标进行深入具体的分析、假设、推理和判断，着眼于解决该公共项目具体的“做什么”、“谁来做”、“什么时间做”、“什么地点做”、“用什么方式方法做”等问题，为实现决策目标而准备多种备选方案。这是一个制订公共项目行动方案的过程，是一个技术性决策阶段。很明显，做为决策的基础，拟订的方案必须是一系列的，否则就不存在“决”，而且，由于是将在未来实施的行动，因而它必须具有预见性。

拟订方案的价值，最主要的是为决策提供了必须的资源，从而提供了实现公共项目管理目标的途径。

B、对潜在问题进行分析。即分析方案实施将可能发生哪些问题和障碍，若发生这些问题或障碍，进行补救的可能性和如何进行补救。

C、对结果进行综合分析。即对方案所设定的实施预期结果与公共项目实施的基本目标的一致性及其程度，以及这一公共项目运作方案的社会效益、经济效益及其影响等。

12、什么是可行性分析，如何进行公共项目运作方案拟订中的可行性分析？

所谓可行性分析，是指对方案的实际可行性和可靠性进行的分析论证，它主要是侧重于操作性的角度，分析方案是否具有可执行性，是否可以达到目标。实际上，是在通过分析寻求一条实际可行的达到目标的道路。可行性分析通常的形式是由研究人员、专家和实际工作人员对方案的可行性提出问题，由方案制定人员提出答辩论证。可行性分析主要从

以下几个方面进行：

A、限制因素分析。任何一个方案都是在一定条件下进行的，因而必须分析论证方案所限制的资源、时间、技术及其他相关条件。分析方案在哪些条件下可以实行，在哪些条件下不能实行。

13、公共项目运作方案选择的基本原则是什么？综合分析的基本内容是什么？选择的方式及内容是什么？

基本原则:

A、可行性原则。就是在拟订方案的过程中，必须从实际出发，根据公共项目实施的客观环境条件，来制订公共项目的运作方案，从而使运作方案具有可操作性，最大限度地接近管理目标。

B、详尽性原则。在拟定方案的过程中，应该尽可能地拟出包括所有实际上可以实施的方案，不能将有可能通向目标的任一途径遗漏。

C、互不兼容原则。即要求所拟订的多个备选方案之间必须要有原则的区别，是不可兼容的，也就是说，各个备选方案在内容上应是各自独立、相互排斥，不能只是在形式上或细节上不同而无实质上的不同。

基本内容:进行综合分析的内容主要有以下两方面：

一是对方案本身进行分析。这一分析包括单项评价分析和总体评价分析两个内容。 二是对实施方案的环境进行分析。这一分析主要是从环境对实施所要选择的方案是有利还是不利，哪些有利、哪些不利，其变动发展趋势如何等入手，对特定的包括社会、政治、经济、文化、技术等方面的现实状况及其未来发展进行分析。

选择的方式及内容:

（1）多中选一。即公共事业管理机构的决策者面对多个公共项目的备选运作方案，通过使用一定的标准或使用几个目标对每一个方案进行评估、分析后，认为其中仅有一个符合决策目标的要求，明显优于其他方案，结果选中这一方案。

（2）合多为一。即经过决策者的反复比较评价，发现备选方案各有优劣，没有一个方案在整体上优于其他方案，于是决策者以一个方案为基础，将多个备选方案的优点吸收进来，缺点排除出去，最终形成一个方案。

（3）重新拟定。即经过评估分析，发现备选方案都存在明显的弊端，且很难将弊端排除，通过合多为一的方法形成一个新的方案。

（4）暂缓抉择。即各个备选方案都不成熟，而且上述的三种方式都行不通，即不能多中选一，也难以合多为一，甚至也不难重新拟定，从而不能不暂缓抉择。

14、公共项目运作方案实施中应注意什么？

在公共事业的公共项目管理活动中，一旦对运作方案作出决策，接下来的就是要全力着手方案的实施，使管理目标和相应的决策变成具体的行动，以达到预期的效果。实际

上，决策目标的实现不仅依赖于最佳行动方案的合理选择，而且也依赖于决策执行的最后结果。

主要包括以下三个主要阶段：

1、 实施的准备阶段 。这主要是为决策的贯彻落实作先期准备工作、创造必要的主客观条件。这一阶段必须做的基本工作主要是：第一、制订实施方案。第二、思想准备。第三、组织与人力准备。第四、财物准备。

2、 实施的落实阶段 。在进行了必要的充分准备后，运作方案进入实施阶段。在这一阶段通常要做的是根据需要可以设立一定的指挥中心，努力做好沟通、协调工作，并进行有效的控制。这其中最主要的工作就是控制。

3、 评估阶段 。运作方案落实之后，应对整个活动过程及其效果进行检查和评估，以总结经验教训，为今后的决策实施工作提供借鉴，同时也对决策本身的正确与否加以检验。评估阶段的主要内容有效果检验和绩效考核。

15、作为公共事业管理对象的公共财产和资源的基本内涵是什么？通常可以分为哪些类别？

基本内涵:所谓公共财产，是指为一定社区或区域的人们共同拥有的财产。公共财产是公共物品，是由公共财政支出的，其来源是纳税人的税收。因此每个公民都有享有权利，但它不是单个个人所购买的产品，故只能作为公共物品而存在。

实际上，公共财产包括公共物品和公共收入两部分，即包括物质和资金两种形式，但资金的来源及多少即公共财政收入一般由立法机构控制，由于公共事业管理机构的支出主要来源于公共开支

公共财产和资源的类别:

A、公共设施、公共物品和产品。即特定社区所有人们都有可能享用和受益的物质性存在，且它们本身必须是劳动产品 。

B、公共信息资源。即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等等。

C、公共人力资源。现代社会尤其是进入了知识经济和知识社会后，一个国家或社会的劳动力、人才方面所形成的社会资源，已逐步取代工业时代的资本，成为最重要的战略资源，涉及到国家或社会的发展，也涉及到公众自身的基本生活质量和公众利益。

参考书

1、 宁骚主编：《公共政策学》，高等教育出版社2003年8月第一版。 2、林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司，1997年版。 3、张良等著：《公共管理导论》（上海三联书店1997年版）第17—18页。 4、（美）西蒙：《管理决策新科学》，中国社会科学出版社1982年版 。 一．单选

1.公共事业管理问题最为基本的特点是: 答案: A A、公共性 B、可变性 C、确定性与不确定性的统一 2.在自然发性的条件下进行事实考察的一种方法是: 答案: C A、访谈法 B、问卷法 C、观察法 D、调查法

３．被称为民意测验的是： 答案: B A、访谈法 B、问卷法 C、观察法 D、调查法

４．确立和实施公共项目是＿＿最主要的任务之一 ： 答案:C A、中层公共事业管理机构 B、低层公共事业管理机构 C、中低层公共事业管理机构 D、高低层公共事业管理机构 5.公共事业的管理目标是 : 答案:C A、计划、组织、协调和控制 B、实施、执行、运作和评估

C、将一定的政策或目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的东西 D、考虑有关的公共政策、公共事业管理战略

6.目标管理，是以 ____为基础形成的一套管理制度 答案: D A、科学管理和行为理论 B、行为科学理论 C、科学管理

D、科学管理和行为科学理论

7.常见的时间预算法有三种 ,只考虑最少的问题和困难的是： 答案: A A、乐观预算法 B、中性预算法 C、保守预算法 D、中和预算法

８拟订方案的一个最基本的要求，就是 ：答案: D

A、在拟订方案的过程中，必须从实际出发，根据公共项目实施的客观环境条件，来制订

公共项目的运作方案

B、尽可能地拟出包括所有实际上可以实施的方案，不能将有可能通向目标的任一途径遗漏

C、要求所拟订的多个备选方案之间必须要有原则的区别，是不可兼容的，也就是说，各个备选方案在内容上应是各自独立、相互排斥

D、就是必须在拟订方案时有目的、有意识地针对公共项目的目标进行 ９．公共项目运作方案的选择应遵循什么标准： 答案:C A、 满意标准 B、合理性标准

C、将这两个标准结合起来 D、最优标准

１０．下列哪一项不是公共事业中公共财产和资源的类别： 答案: D A、公共设施、公共物品和产品 B、公共信息资源 C、公共人力资源 D、公共物质资源 多选题：

１．一个公共性的问题成为公共事业管理问题，一般应具备以下几个前提条件：案:ABCD

A、它首先必须是一种客观存在的状态

B、它必须是公共事业管理决策者所察觉的、所认知的 C、它必须具有公共性

D、它是一种有必要在当前加以解决的公共性问题 ２．公共事业管理问题的形成因素主要有： 答案:ABCD A、 自然灾害

B、 经济的较显著的变化 C、技术的发展

D、国际间交往和关系的变化发展

３．在我国，公共事业管理问题的提出是由： 答案:ABC A、政治领袖或政治领导人 B、政党组织和利益集团 C、大众传媒

D、集多学科知识和人才所形成的专业化的政策研究

答 ４．拟订方案的基本原则有： 答案:ACD A、可行性原则 B、最优原则 C、详尽性原则 D、互不兼容原则

温州市政府的“无为与有为”

保护民营经济发展的无为 温州民营经济的发展，有着自身的动力和内因，而政府的“无为”为之提供了重要的外部环境。温州市市长曾说：“在温州，凡理论和实践发生矛盾时，先服从于实践。”于是个体工商业、服务业、家庭工厂、挂户经营、雇工经营、买卖合同、长途运输等，只要上面不管，就都让它发展。

1984年在平阳县钱库镇出现了私人钱庄。当时中国人民银行要求坚决取缔，而温州各级政府因为考虑到钱库镇当时经济发展的需要，并没有强制取缔，而是在争取钱库镇的银行和信用社率先实行利率浮动改革的试点后，最后钱庄于1989年在无证经营了五年后自行关闭。

在温州人民群众自发发展民营经济的推动下，温州政府顺经济改革的需求，先后出台了许多突破当时政策或在全国率先改革的法规和措施，如中国首份个体工商执照、首个关于私营企业的地方法规、首家实行利率改革的信用社等。

强化市场和质量管理的有为 八十年代末，温州的形象和声誉曾一度出现空前的危机。如温州低质皮鞋在杭州武林广场被焚；永嘉的虚假广告；仓南的假商标等。温州的信誉危机强烈震撼着温州政府。为此温州政府转变强化管理职能，严厉打击假冒伪劣，开始全面整顿。并加强质量管理，在外出水陆交通要道设立检查站，对皮鞋、低压电器等产品的出境实行“准运证制度”，严堵假冒伪劣产品的外流。在此基础上温州政府提出“质量立市”的口号，在全国率先制定“质量立市”的地方法规。1992年温州政府继而提出以质量和品牌为核心的二次创业的战略目标。

总之，温州政府按照市场经济发展的需要，大力加强和改善基础设施建设，降低人、物、信息、资金流通的成本。同时减少政府对经济的主体干预，简化和减少行政审批手续，全面推进政务公开和限时办理制度，提高政府办事效率。

参考文献：

• 宁骚主编：《公共政策学》，高等教育出版社2003年8月第一版。 • 林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司，1997年版。 • 张良等著：《公共管理导论》（上海三联书店1997年版）第17—18页。 • （美）西蒙：《管理决策新科学》，中国社会科学出版社1982年版 。

1、论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建 单学勇. 李冬. 市场经济研究 2003年05期 2、新公共管理对我国事业单位与民办非企业单位发展的启示 田静. 唐良银. 成都行政学院学报 2004年03期

3、对我国公共事业管理内涵价值与体制构建的思考 李冬. 生产力研究 2004年04期

概念和术语

公共事业产品生产方式与提供方式组合：

所谓公共事业产品的生产方式和提供方式的组合，就是指在公共事业管理过程中，既围绕着生产和提供两个关键环节，生产者和提供者之间的关系和结构。 公共支出：

公共支出是公共事业管理中基本的经费来源。所谓公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看，就是执行政府一定的（即以多大规模、以什么质量）向社会提供公共物品或服务决策所付出的成本。 非公共支出：

所谓公共事业管理费用中的非公共支出，是指在公共事业管理费用中公共支出以外的资金投入。这一实际使用于公共事业产品生产和提供中的资金，主要来源于非政府组织及承担一定的公共事业产品生产的企业。 消费性支出：

主要是指政府为提供公共产品和准公共产品而进行的支出 转移性支出：

公共转移性支出直接表现为政府资金的无偿的单方面的转移，包括各种财政补贴、补助、养老金、失业救济金、债务利息等。 预防性支出：

指用于维持社会秩序和保卫国家安全，保障人民生命财产安全与生活稳定的支出。 创造性支出：

指用于提高公民生活水平、完善社会环境等方面的支出，主要包括经济、文教、卫生和社会福利等方面。 一般利益支出：

指全体成员都可以享受其所提供的效益的支出，如国防、警察支出、司法支出等 特殊利益支出：

指对社会中某些特定居民或企业给予特殊支出，如教育支出、医药支出、居民行动支出、企业补助支出、债务利息支出等。 公共投资：

公共投资是一种以国家为主体，以财政资金为来源的投资活动，它能带来未来的产出。公共投资的领域主要是在市场失灵的领域，如自然垄断行业、基础产业、高科技产业、农业等。通常是投资大、周期长的项目。这其中容易形成垄断的行业，同时也是公共事业管理的基本对象的行业，如水、电、煤气、通讯等，传统上往往是由政府投资来组织生产和提供的。 溢余：

即一定时期内公共事业产品和服务所产生的销售收入与支出相抵后的差额，即净资产的增加，如学生向学校交纳的费用，病人向医院交纳的费用扣除成本后的剩余。 社会捐赠 ：

一些非政府组织有捐赠基金，但这些基金的使用有明确地要求，即本金部分通常要求被永久地保存，或至少要保存很长一段时间，而且利用本金的利息或用本金进行投资所赚取的收入的使用是有明确的限制的，即通常是用于非营利的公益活动。 项目融资：

所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。

BOT方式：（Build—Operate—Transfer）方式，即建设—经营—转让。比如，要建设一条公路，政府可以通过特许协议，在规定的特许期内，授权项目发起人为特许的公路项目设立项目公司，由项目公司负责项目的投资和融资、建设、管理、经营和维护。建成后使用价格制定必须由政府批准。特许期满后，项目公司将特许公路项目的设施无偿归还国家。

BOOT方式： (Build—own—Operate—Transfer方式，即建设—拥有—经营—转让。这种模式与上述BOT模式的主要区别，一是在所有权上，BOT方式在项目建成后，私人只拥有所建项目的经营权，而BOOT方式则是在项目建成后，在规定的期限内既有经营权，也有所有权；二是在时间上，采用BOT方式，从项目建成到移交给政府的时间较BOOT方式短一些。

BOO方式： (Build—own—Operate)方式，即建设—拥有—经营。这种模式是承包商根据政府赋予的特许权，建设并在政府的有关规制下经营管理某项基础设施，但最后并不将基础设施移交给政府。

复习思考题

1、什么是公共事业产品的提供方式？公共事业产品的提供方式主要有哪些？各自的基本含义是什么？

提供方式本质上是一种消费方式，它直接规定的是以何种方式去消费，而没有直接也没有必要说明是谁生产，依靠何种资金进行生产。

当代公共产品的基本理论为机理的公共事业管理市场模式，在决定一个产品是否是公共产品的提供方式这一关键环节上，具有公共提供、混合提供和市场提供三种基本方式。这三种方式的特定含义和规定，从根本上保证了通过这三种方式提供的产品是满足公共消费需求的公共产品。

2、公共事业产品的生产和提供组合方式有哪些？各自的基本内容是什么？

公共产品的生产和提供的可能有的组合方式为：

第一、公共生产、公共提供。即由政府依靠公共财政支出，直接投资并组织公共产品生产，然后无偿地向社会提供。

第二、公共生产、混合提供。即由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向社会公众提供。这种收费是不以盈利为目的，即以对成本进行补偿。如目前我国的国有事业单位以及行政机关为公众提供的某些产品和服务。

第三、公共产生、市场提供。即由公共企业生产，按盈利原则定价，并向使用人收费的提供方式。通常，具有政府垄断性质的私人产品，或者接近于私人产品性质的准公共产品，如煤气、水、电、电讯、公共交通等在一定情况下也可以采用这种方式进行生产和提供。

第四、私人生产、公共提供。即由非政府组织乃至私人部门生产，通过政府采购方式由政府获得产品的所有权，并无偿地向社会提供的公共产品。如某些国防产品、某些公共工程建设等。

第五、私人生产、混合提供。即在政府相关的法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人部门投资和组织生产，并由其自行向社会提供。一般来说，涉及教育、医疗、文化等事业产品生产的非政府组织的事业产品就是以这种方式提供的。

第六、私人生产、市场提供。这主要是指对那些可以比较好的进行“选择性进入”的产品，甚至为俱乐部产品的产品，如上述的私人与社区通过契约而进行的社区内的公共产品的生产和提供，如付费后可以进入的音乐厅、高尔夫球场等。

3、为什么说公共事业产品生产与提供的组合方式是公共事业管理经费的配置方式

提供方式本质上是一种消费方式，它直接规定的是以何种方式去消费，而没有直接也没有必要说明是谁生产，依靠何种资金进行生产。因此，虽然当代公共事业管理市场模式下的公共提供、混合提供和市场提供保证了公共事业产品的基本供给，甚至在理论上也蕴含了生产者或生产方式多元的可能性与必要性，但去没有直接给出多元生产者存在，以及多元方式运行的可操作的规定，所以，根据当代公共管理市场模式下公共提供、混合提供和市场提供三种方式所给予的生产者和生产方式多元存在的支持，具体明确可能存在的生产者和提供者，尤其是明确可能存在的生者与提供者不同的组合方式及机制，就通过一定的生产方式和提供方式的组合，明确了当代公共事业管理过程中可能有的投资方式和投资可能。实际上，当代公共事业管理市场模式下的公共事业产品生产和提供方式的组合，既构成了公共事业产品的不同的管理方式，也形成了管理过程中的资金投入方式，从而以多元的资金投入为基础，构成了当代公共事业管理多元主体参与的基本格局。 4、公共事业管理的费用来源主要有哪些？

1、公共事业管理中的公共支出，由于在任何公共事业产品的生产和提供的组合模式中政府都具有关键的地位，因此政府对公共事业的投入即公共支出，是公共事业管理中的基本经费来源。

2、公共事业管理费用中的非政府组织投入，公共事业管理费用中的非政府组织投入，是整个公共事业费用中非公共支出的一个基本的部分。 3、公共事业管理费用中的企业资金投入。

5、什么是公共支出？公共支出中哪些项目与公共事业管理密切相关？公共事业管理中的公共支出的基本原则是什么？

公共支出是公共事业管理中基本的经费来源。所谓公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看，就是执行政府一定的（即以多大规模、以什么质量）向社会提供公共物品或服务决策所付出的成本。

公共支出中与公共事业管理密切相关的项目有： 第一、 公共事业管理费用中的公共消耗性支出。 第二、 公共事业管理费用中的公共转移性支出。 公共事业管理费用中的公共支出主要有以下三个原则：

第一、 公平原则。 第二、 效益原则。 第三、 稳定原则。

6、公共事业管理费用中的非政府组织支出的内涵和原则是什么？

所谓公共事业管理费用中的非公共支出，是指在公共事业管理费用中公共支出以外的资金投入。这一实际使用于公共事业产品生产和提供中的资金，主要来源于非政府组织及承担一定的公共事业产品生产的企业。

非政府组织的支出基本原则是：

第一、非营利原则。这是非政府组织宗旨的一个最基本的表现，是现代社会非政府组织所应遵守的一个基本原则。

第二、安全原则。即指非政府组织要确保其投资的安全性，也就是要求非政府组织成为基金资源的消极持有者（Passive holder of economic resources ），而不是财富的积极创造者（Active creator of wealth ）。

7、公共事业管理费用中的企业资金一般是通过什么方式投入的？各种方式的基本内容是什么？

一般来说，在现代公共事业管理中，在政府各种优惠政策的引导下，企业资金进入公共事业产品的生产主要有以下两种方式：

1、投资于公共事业产品生产企业：即通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金较为长期地投入到某一公共事业产品的生产中。这类公

共事业产品主要是上述所说的适宜于私人生产、公共提供，或者私人生产、混合提供的产品，如一定范围内的教育产品、医疗产品、文化产品，以及水、电、煤气、邮政、电讯、铁路等产品。这里要进一步对水、电、煤气、邮政、电讯、铁路等公共事业产品的生产和提供与私人资金的关系进行说明。在现实中，从资金投入来看，私人资金投入这类公共事业产品的生产主要有两种方式。一种是主要由私人进行投资生产，政府进行管理，如对价格进行控制，并通过进行一定的政府补贴，即非公共生产，混合提供。以往这种方式只是在美国等少数国家中运用。

另一种是在改革中，企业资金进入公共企业。所谓公共企业，是指由政府投资建立起来的这些企业是特殊的法人机构，它由政府投资建立，但建成后大多数不纳入公共预算，它向公众大规模地出售商品和服务，盈利首先归其自身所有。

2、通过项目融资方式进行公共事业产品的生产：所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。一般来说，企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有以下三种方式：BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建设—经营—转让。比如，要建设一条公路，政府可以通过特许协议，在规定的特许期内，授权项目发起人为特许的公路项目设立项目公司，由项目公司负责项目的投资和融资、建设、管理、经营和维护。建成后使用价格制定必须由政府批准。特许期满后，项目公司将特许公路项目的设施无偿归还国家。BOOT(Build—own—Operate—Transfer方式，即建设—拥有—经营—转让。这种模式与上述BOT模式的主要区别，一是在所有权上，BOT方式在项目建成后，私人只拥有所建项目的经营权，而BOOT方式则是在项目建成后，在规定的期限内既有经营权，也有所有权；二是在时间上，采用BOT方式，从项目建成到移交给政府的时间较BOOT方式短一些。BOO（(Build—own—Operate)方式，即建设—拥有—经营。这种模式是承包商根据政府赋予的特许权，建设并在政府的有关规制下经营管理某项基础设施，但最后并不将基础设施移交给政府。

8、如何决定具有非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率？一般那种方式最具效率？为什么？

所谓具有非竞争性和一定的排他性的事业产品，是指在某一区间内，其边际消费成本为零，而消费具有一定的排他性的事业产品。如在设计流量内，对公路、桥梁来说，其通行车辆的边际成本可以视为零。无疑，生产和维护这类公共事业产品需要资金投入，但在设计的服务容量内，生产和管理这一产品所投入的费用与使用的人数较少有联系。当然，这些产品一旦超过设计容量限度，就会产生“拥挤现象”，出现使用者的成本问题。

具有非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率, 第一，对于具有一定排他性的公共事业产品来说，可以采取公共提供、混合提供和市场提供三种提供方式。政府提供与市场提供孰优，还必须结合收费与税收的成本及效率损失的综合对比来衡量。第二，对不同可替代性的这类公共事业产品来说，应采取不同的财政政策，引导不同类别的资金进入。从效率的角度，可替代性较小的公共事业产品（如城市间的高速公路、一个城市中的水、电、煤气等），采取收费提供方式比较合适；而对可替代性较大的公共事业产品（如城市道路），则通过公共提供方式比较合理。第三，收费会导致效率损失，收费越高，效率损失越大，但收费可以限制人们滥用这类公共事业产品面暗生“拥挤现象”。因此，合理的制定这类公共事业产品的收费标准具有重要的意义。

9、如何决定具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置效率？一般那种方式最具效率？为什么？

所谓具有非排他和一定竞争性的公共事业产品，是指具有一定边际成本的公共事业产品。如第一章中所指出的，公共事业产品的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。教育就是这类公共事业产品的典型。这类公共事业产品的共同特点是：

第一，具有外部收益。即指由于这类产品具有非排他性，因而存在外部收益。但不同的公共事业产品的外部收益是不同的。

第二，具有一定的消费替代性。即消费者可以按付费能力来决定是否消费这类公共事业产品。也就是说，

第三，供给上存在一定的垄断性。这一垄断可能主要是由信息的不对称造成的。例如教师与学生、医生与病人在知识和专业方面的差异，使其地位不对等。

此类公共事业产品以混合方式提供，有利于扩大社会对这类产品的消费，同时也有较好的效率。（过程见书图258例分析）

10、可替代性、收费价格及供给弹性在决定公共事业产品价格中各有什么影响？

可替代性：一般来说，在同等条件下，这类公共事业产品的可替代性越高，收效

率损失就越大。

收费价格：一般来说，收费价格越高、则效率损失越大。当收费达到某一程度时，就会出现消费者剩余面积与收费的效率损失的面积，这样，该产品的社会收益为零。

供给弹性：所谓供给弹性，是指产品的供给量对价格变动所作出的反应程度。由于具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品存在着一个收费的问题，即有一个从市场提供、经混合提供而公共提供而具有不同效率的问题，因而供给弹性是影响这类公共事业产品提供的一个重要因素。一般来说，如图8——9所示，在同等条件下，供给曲线的斜率大，即供给弹性小的事业产品采取市场方式提供的效率损失较小；反之，则较大。

单项选择：

1、 公共事业产品的提供方式本质是：（ ）

A:生产方式 B：消费方式 C：分配方式 D：整合方式

2、 公共产品的生产和提供的可能的组合当中，所谓公共生产，市场提供指的是：

（ ）

A: 由政府依靠公共财政支出，直接投资并组织公共产品生产，然后无偿向社会提供；

B: 由政府组织公共产品生产，并通过收费的方式向社会公共提供； C: 由公共企业生产，按照营利原则定价，并向使用人收费的提供方式； D: 即由非政府组织乃至私人部门生产，通过政府采购方式由政府获得产品的所有权，并无偿地向社会提供的公共产品；

3、 公共事业管理费用的资金可以分为公共支出和非公共支出两大类别，其中公共支出

的主要来源：（ ）

A：税收 B：企业投资 C：社会捐赠 D：溢余 4、 公共转移性支出直接表现为：（ ）

A：政府资金有偿的单方面的转移；B：政府资金无偿的单方面的转移； C：企业资金有偿的单方面的转移；D：企业资金无偿的单方面的转移； 5、 非政府组织的支出原则中，（ ）是非政府组织宗旨的一个最基本的表现。

A：非营利原则 B：安全原则 C：稳定原则 D：效益原则 6、 所谓具有非竞争性和一定的排他性的事业产品指的是：（ ）

A：指在某一区间内，边际生产成本为零，而消费具有一定的排他性的事业产品； B：在某一区间内，边际效用为零，而消费具有一定的排他性的事业产品；

C：在某一区间内，消费具有一定的排他性的事业产品；

D：在某一区间内，边际消费成本为零，而消费具有一定的排他性的事业产品； 7、 具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置效率，哪种最好（ ）

A:公共提供 B：市场提供 C：混合提供 D：企业提供 8、 整个公共事业管理费用的资金，可以分为( )两大类别

A: 公共支出和非公共支出 B:消耗性支出和转移性支出 C一般利益支出和特殊利益支出 D 预防性支出和创造性支出

多项选择题

1、非公共支出由（ ）构成

A; 非政府组织资金B：企业资金 C：政府拨款 D：税收 2、企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有（ ）： A：BOT B：BOOT C：BOO D：SWOT

参考答案

单项选择 1、B 2、C 3、A 4、B 5、A 6、D 7、C 8、A 多项选择 1、AB 2、ABC

案例分析：补需方还是供方？ 卫生部医改方案引发三大争议

2007年1月8日，卫生部部长高强在全国卫生工作会议上的报告首度向公众描绘了一幅医改的草图，即4项基本制度——基本卫生保健制度、医疗保障体系、国家基本药物制度和公立医院管理制度，是改革构想的四大支柱。

其中，对其核心“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”有了细致的展现，即在基本医疗领域和公共卫生保健领域，政府既提供资金，也提供医疗服务，并主导药品来源。管在公共卫生领域，政府主导改革各方已达成共识，但就卫生部以上医改思路的核心，争论在各部委间继续升温。

争论集中在建立基本卫生保健制度需要多少财政投入？投给医疗服务的供应方还是需求方？基本医疗如何界定等三大方面。

免费全民医保需多少钱？

尽管增加公共投入已成为共识，但是卫生部这一方案存在着三大争议。

首先，卫生部方案中，政府免费提供全民基本医疗保障所需的投入存在质疑。根据卫生部医改课题组的初步测算，要达到免费提供全民基本医疗保障的目标，大约需要国家财政投入2600亿元。

“但在实践中，这方面的投入可能是个无底洞。”财政部有关人士表示。 对此，1月10日，卫生部例行新闻发布会上，卫生部新闻发言人回应说：“我们认为这个制度的实施应该说现在是恰逢其时。”

他的理由是，目前我国经济发展水平为设立这样的制度提供了经济保障；而且近几年来卫生部在农村和社区卫生服务体系的建设，也为这个制度的实施提供了技术和物质上的保证。

在卫生部工作会议上，卫生部部长高强也称，卫生部对此进行了测算，结果“并不是天文数字”，它应该在可承受的范围之内。

谁来界定基本医疗？

如何界定“基本医疗”(简单称“小病治疗”)，是争论的第二个焦点。

生部方案的核心在于，免费向全体国民提供最基本医疗药品和治疗，主张列出一个基本医疗服务、基本药品、基本病的清单，列于清单中的属于免费范围。

“我们过去强调的初级卫生保健‘六位一体’的功能，已经包括了常见病和多发病的社区防治，现在突然又来了‘基本医疗’这么一个词，专业人员都搞不懂到底是什么意思。”上述劳动保障部人士质疑。

“介入疾病的早期诊断纳入了公共卫生的范围。”新闻会上，毛群安对政府为何免费治疗“小病”如是解释，并进一步分析，有些疾病，早期诊断、早期治疗可能费用很低，不然小病逐渐成为大病，整体医疗费用会更高。“从这个意义上讲，我们认为基本医疗作为一种重要的制度纳入到制度设计中来。”

毛群安表示，尽管在医学上，何谓基本医疗还没有定论，但从政策操作层面上而言，社区卫生机构和农村乡镇卫生所能够提供的医疗服务可以定性为基本医疗。因为，按照医疗机构能够提供服务的水平进行划分，这样便于操作，也便于公众理解。

对此，劳动保障部持异议，“这会带来很多漏洞”，会出现“按照机构性质划分，一方面拿了政府给的钱，另一方面还是在走过去的那条路——卖药创收”。

更为关键的是，谁有权力来界定基本医疗。

“不能是一个部门说了算。”上述劳动保障部相关人士表示，因为，“小病和大病由谁来决定是很重要的事情，如果你用制度化的形式确定下来就更危险了，会导致制度把人夹在中间，比如，社区医疗机构和大医院可能出现互相推诿病人。”劳动保

障部有关专家还进一步对此提出了质疑：从医学科学来看，病人是一个整体，什么疾病是基本，什么疾病不是基本很难界定。同时还存在一个由谁来建立和管理基本医疗的问题。

而一旦把这个权利交给供方，在按服务数量获得服务补偿的条件下，问诊者有病没病，供方都会为其提供“基本医疗”，过度服务的现象不可避免。如果按人头付费，则供方会控制供给而导致服务不足。

此外，在公权不断扩大，监管又缺乏的情况下，容易导致腐败。因此，资源浪费或者供给不足是补供方思路难以规避的制度缺陷，它的实施是以资源配置效率损失为代价的。

补需方还是补供方？

政府对社区医疗的投入到底是投在供方还是需方？即由谁来干？成为争论的第三个焦点。

各种信息透露，卫生部医改方案的主导思想是，政府免费提供基本医疗服务，即补供方。

补供方的优势在于，可以公平地分配服务，服务一旦免费或廉价，则可保障可及性，让更多人受益。另外补供方还有着便于组织的制度优势，在中国这样的高度集中管理的国家尤其有利。

据透露，去年底，卫生部政策法规司司长刘新明，向多部委组成的医改协调小组提出了一份社区医院规划的医改方案。在这份操作方案中，政府将对医院建设、医疗设备、医护人员待遇等方面全额埋单，为此，政府的总投资估算为两千多亿元。

对此，“质量问题是补供方政策选择的严重困扰。”劳动保障部相关人士称，并分析，在服务机构、人员利益受到保证的前提下，改善质量的动力下降；在垄断经营状态下，质量更是没有保证。

同时，直接补供方还有一个问题是，减、免费服务的福利刚性，使得财政投入不断扩大，执行过程中往往出现财力不足导致公共服务提供不足。在中国目前的情况下，直接扶持供方，就会形成政府跟公众直接博弈的格局，政府承诺过少，不会解决实质问题，承诺过多，不能兑现。

劳动保障部的专家认为，从效率上看，只有补需方，也就是通过购买医疗服务才能实现资源效率最大化，即政府不必直接投入医疗机构，而是通过第三方购买服务，无论医疗机构是大是小，或公或私。（王世玲）

来源：《21世纪经济报道》

第八章参考文献

1、《公共经济学》 郭庆旺 赵志耕 2、《中国公共支出与与预算政策》 马国贤 3、《公共事业与税费政策》 伍世安

4、（英）C.V.布朗、P.M.杰克逊：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社.2000 5、（美）丹尼斯 C. 缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社. 1999

6、（美）约.E.斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济-政府在市场经济中的作用》，中国物资出版社.1998

参考文章：

1、论构筑中国现代公共事业制度的财政政策体系. 温来成. 四川行政学院学报 2004年03期 2、

论小康社会进程中教育投资体制改革的经济价值取向

CAJ原文下载 PDF原文下载 【作者】 【刊名】

楚红丽.

北京师范大学学报(社会科学版) 2003年06期

3、我国传统公共事业管理存在的弊端及其改革. 杨燕英. 广东省社会主义学院学报 2003年02期

第九章 公共事业管理的责任与伦理

概念与术语

1、公共事业管理责任：所谓公共事业管理责任，是指公共事业管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责，是公共责任的重要子系统。

2、回应：即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。这一不仅包括对公众所提出的对公共事业产品需求的“回应”，而且更应包括对整个公共事业发展和公众相关需求趋势的把握，洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题，制订出公共事业管理的战略发展规划，解决相关问题。

3、弹性：即要求公共事业管理主体在制订和执行公共政策过程中，要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共事业产品或同一公共事业产品不同程度的需要。因为，公共事业管理主体面对的公众，是由不同的个人需求、认知与偏好，以及不同的一定的区域乃至不同的具体的情景所构成的群体，在正常的情况下，公共事业管理主体不可能用完全相同的尺度来对待所有的人和事情。因此，有关公共事业的政策、规划和执行要充分考虑

各种不同的因素，留有余地，因地制宜。

4、胜任能力：公共事业管理者必须根据客观标准的要求，在进行管理时，既要谨慎，不能草率，必须考虑后果，但又不能顾前不顾后，管理要有效率和效能。一句话，公共事业管理者必须有进行管理必须的能力。尤其是从作为公共事业管理核心的政府来看，其无能也是一种腐败，甚至是最糟糕的腐败。

5、廉洁：一方面指公共事业管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中要坦白公开，即在制定与执行的过程中，必须公开的就要公开，接受公众监督。另一方面，则指公共事业管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中，不能利用权力谋取不正当的利益。

6、公共事业管理责任机制：公共事业管理责任机制，即指通过什么途径和方法使得公共事业管理主体真正承担起应担承担的责任。实际上，公共部门的责任机制，核心就是监督和制约，因而还在政府作为公共事业管理唯一主体的发展阶段时，人们就对如何建立完善的行政责任机制进行了研究，而随着公共事业的发展和公共事业管理责任范畴的形成，目前一般从正式与非正式、内部和外部两个相互联系的途径或方面出发，来对公共事业管理责任机制进行构建。

7、行政监督：行政组织是最为典型的以层级关系形成的体系，在这一行政组织系统中，上级对下级基于隶属关系具有控制的权力，以维持与下级之间的命令——服从关系。这种权力即行政监督权，相应的活动就是行政监督检查。

8、行政层级节制：行政组织是最为典型的以层级关系形成的体系，在这一行政组织系统中，上级对下级基于隶属关系具有控制的权力，以维持与下级之间的命令——服从关系。

9、审计：审计是由专职机关通过对公共组织各机关一切财务事项的记录、报告与验证，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效的专门工作。审计一般因审计机关与被审计对象关系的不同而分为外部审计和内部审计。

10、行政复议：政复议是指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出申请，接受申请的复议机关对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并作出相应决定的具体行政行为或活动。

11、行政诉讼：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。行政诉讼对政府而言，就是政府必须承担由不合法的行为引起的诉讼责任。

12、行政赔偿：政府的行政赔偿，也称为行政侵权赔偿，是指行政主体及其工作人员在行政管理过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家给予赔偿。行政赔偿属于国家赔偿，而且是国家赔偿中所占比重最大的部分。对政

府而言，就是政府必须承担由于违法行使职权对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的赔偿责任，也是责任政府的一个重要内容。

13、公开听证：即在制定涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决定时，应举行公共听证，广泛听取公众各相关利益群体的意见，以保证公共政策真正是公共政策，代表、反映和符合公共利益。

14、民意调查：民意调查既是公共管理部门了解公众基本意向的重要方式，也是公众参与公共事业管理的渠道之一。民意反映的是公民对政府的期待，是政府有关公共事业产品生产和提供方式的意见和评价，是对公共事业管理机构行为绩效的评估，是构成公共事业管理主体责任的基础。

15、咨询委员会：为了加强公民与政府的联系，改善行政机关与外界的关系，提供决策的科学化，政府都成立了各式各样的吸收政府以外的人员尤其是专家参加或组成的咨询委员会，咨询委员会实际上也就成为公众参与公共管理过程的一个基本方式和途径。

16、利益群体：是指一些有着相似或相关的利益而集合在一起的团体或组织，实质就是一种利益集团，这些利益集团是一种非官方组织或一种没有严格的组织形式的群体，实际上是具有个人与国家之间沟通或媒介功能的一个基本途径。

17、政府组织伦理：政府组织伦理通常也称为行政伦理，是行政管理领域中的角色伦理。政府组织伦理或者以政府组织系统为主体，或者以政府组织为主体，是针对政府组织行为和政治活动的社会化角色的伦

理原则和规范，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范系统。

18、非政府组织伦理：非政府组织伦理是指非政府组织在从事其组织活动，即公共事务或与维护和增进社会公共利益有关的活动时，所应遵守的伦理原则和伦理规范。

19、公共事业管理角色伦理：角色伦理是管理者在角色担任中应有的行为准则和伦理规范。角色伦理是相对于社会群体的关系而言的，根本上是管理者的责任与义务。对公共事业管理者来说，公共事业管理活动过程是一个为公众尽义务的过程。崇高的人生目的（或角色目的）赋予责任以意义，而责任则是达到目的的一个必不可少的部分和过程。

复习思考题

1、什么是公共事业管理责任？与公共责任是何关系？其基本性质、特征和内涵是什么？

所谓公共事业管理责任，是指公共事业管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责，是公共责任的重要子系统。

公共事业管理责任是一种公共责任，或者说是公共责任在公共事业管理中的表现，公共性以及以这一公共性为基础的效率标准是其最基本的特征。

公共事业管理责任的基本内涵：从以公众对对政府的希望和要求来认识并划分行政责

任的观点角度看，在公共事业管理中，公共事业管理主体应该去做并做好一些事情，这就是公共事业管理责任。可以分为：

1、回应，即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。

2、弹性，即要求公共事业管理主体在制定和执行公共政策的过程中，要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共事业产品的不同程度的需要。

3、胜任能力, 这要求公共事业管理者必须有进行管理必须具备的能力。

4、依据正当的法律程序行为并负责,即在公共事业管理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责。

5、廉洁，这要求公共事业管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中要坦白公开，不能利用权力谋取不正当利益。

2、什么是公共事业管理责任机制？基本内涵是什么？

公共事业管理责任机制，即指通过什么途径和方法使得公共事业管理主体真正承担起应担承担的责任。实际上，公共部门的责任机制，核心就是监督和制约，因而还在政府作为公共事业管理唯一主体的发展阶段时，人们就对如何建立完善的行政责任机制进行了研究，而随着公共事业的发展和公共事业管理责任范畴的形成，目前一般从正式与非正式、内部和外部两个相互联系的途径或方面出发，来对公共事业管理责任机制进行构建。

来源 途径 正式的 控制 非正式的 内部 行政 外部 立法 法院 职业规范 利益集团 主要管理公民参与 者 公共利益 大众传媒 道德

3、公共事业管理责任的行政控制机制包括哪些基本内容？

公共事业管理责任的行政控制机制，是指运用一定的行政手段或通过一定的行政层级，对公共事业管理主体履行责任进行的监督和控制。这一机制主要包括以下：

1、公共组织自身的责任机制 2、行政监督检查

3、行政监察 4、审计 5、行政复议

4、公共事业管理责任的立法控制机制包括哪些基本内容？

所谓公共事业管理责任的立法控制机制，是指立法机构对有关公共事业产品生产和提供的相关法律的制定，和立法机关对政府管理公共事业责任的确定和监督。

1、立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的确立

2、立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制。在当今世界，立法机关对政府行政责任的控制主要有下述两种表现形式：

第一、议会对政府行政责任的控制。

第二、人民代表大会对政府行政责任的监督。

5、公共事业管理责任的司法控制机制包括哪些基本内容？

公共事业管理责任的司法控制机制，就是通过司法的介入，对公共事业管理主体履行责任进行必要的监督和控制。

公共事业管理责任的司法控制的对象既包括政府组织，也包括非政府组织，但更主要的是集中在政府组织方面。司法机关对政府的公共事业管理的责任控制机制，主要有行政诉讼和行政赔偿。

1、政府的行政诉讼责任：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。行政诉讼对政府而言，就是政府必须承担由不合法的行为引起的诉讼责任。

2、政府的行政赔偿责任：政府的行政赔偿，也称为行政侵权赔偿，是指行政主体及其工作人员在行政管理过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家给予赔偿。行政赔偿属于国家赔偿，而且是国家赔偿中所占比重最大的部分。

6、公共事业管理责任的公民参与控制机制包括哪些基本内容？

就公共事业产品的生产和提供而言，公民参与是公共事业主体履行责任的极有效的控制机制。

1、公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件

（1）公民参与公共事业管理过程，具有其特定的作用，对政府履行好公共事业管理责任有直接的促进。这些作用是：

A、公众的参与可以提高政府的代表能力和回应能力。

B、可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理机构绩效评估的意见。 C、同时，可以向公民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，有助于公民对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、提供多少公共事业产品作出必要的判断。

D、参与的直接结果之一是促进公共事业管理机构服务效率的提高，从而反过来增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对公共政策合法性的认同和支持。

（2）要保证公众对公共事业管理的参与，必须具有以下的基本条件: 一是要有必须的制度设计。 二是要有相应的公共管理文化。 三是公众必须的参与能力和信息。 2、公民参与公共事业管理的基本方式。 • 第一、公开听证。 • 第二、民意调查。 • 第三、咨询委员会。 • 第四、利益群体。

7、什么是公共事业管理伦理？什么是政府组织伦理和非政府组织伦理？

公共事业管理伦理，是公共事业管理主体作为特定的社会化角色在进行公共事业管理活动中的道德行为规范和准则。公共事业管理伦理在相当程度上源于政府组织伦理和非政府组织伦理，并具有特定的内容构成。

政府组织伦理通常也称为行政伦理，是行政管理领域中的角色伦理。政府组织伦理或者以政府组织系统为主体，或者以政府组织为主体，是针对政府组织行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范系统。

非政府组织伦理是指非政府组织在从事其组织活动，即公共事务或与维护和增进社会公共利益有关的活动时，所应遵守的伦理原则和伦理规范。

8、公共事业管理伦理的内容构成是什么？

公共事业管理伦理是在政府组织伦理和非政府组织伦理的基础上构成的一个有机的系统。这一系统由观念要素即行为伦理意识、实践要素即以一定的伦理规范为指导的政府组织行为、与实践的结合要素，指社会的政府组织伦理调节和导向（伦理评价和教育）活动。

第一、公共事业管理伦理意识。 公共事业管理伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。

第二、公共事业管理实践伦理。 公共事业管理的实践伦理，是通过政策或制度表现出来的对社会公众的行为规范或要求。这一实践伦理包含两层含义：一是指维护公共服务活动正常运行所需的伦理规范，是由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的；二是指对于政府倡导的这些公共服务活动中的伦理规范，除了用社会舆论、自我评价等软约束手段支持外，还要为其设定政策优化的硬约束手段，使这些伦理规范真正成为公共事业管理主体在公共服务中的普遍化行为方式。

9、公共事业管理伦理的基本内涵有哪些？

公共事业管理伦理是在政府组织伦理和非政府组织伦理的基础上，针对新型公共事业的职业特点，经过整合和提升而形成的。公共事业管理伦理就是公共管理伦理在公共事业管理中的具体运用。

结合公共事业管理的职业要求和主体构成，我们认为公共事业管理在其基本的内容构成上，具有如下的特定的内涵：

第一、维护和增进公共利益 第二、以公众为本提供服务 第三、严格遵守和执行法律 第四、勇于承担公共责任 第五、高尚的敬业精神

10、公共事业管理伦理在公共事业管理责任机制中有什么作用？

公共事业管理伦理一经形成，便具有其特定的功能。其功能在公共事业管理中对管理者产生的作用主要表现在以下方面：

第一、导向作用。 公共事业管理伦理的导向作用，是指这一伦理对公共事业管理活动具有引导作用，并进而对整个社会产生引导，反过来提高公共事业管理人员行为的合法性和合理性。

第二、规范作用。 公共事业管理伦理对于政府组织和非政府组织的行为起着事前规范，事后纠偏的作用。

第三、选择作用。 在公共事业管理主体的选择中，选择的价值尺度和标准是关键问题。从根本上讲，利益和利益关系是影响公共事业管理主体进行选择的决定性因素，并成为公共事业管理伦理现象的基础。

11、如何推进公共事业管理伦理的建设？

在公共事业管理中，公共事业管理伦理的建设是一项重要但也是困难的任务。就公共事业管理者个体而言，这一职业伦理的建设的目标就是自律，而其途径则是道德建设驱动自律和制度建设推动自律。

所谓道德建设推动自律，即通过提高公共事业管理主体的道德修养，使其能够超越一

切外在监督和制约，以事业心、使命感、社会责任感人生理想和价值观为基础，自觉地遵守公共事业管理伦理规范和要求。

所谓制度建设推动自律，就是通过相关的制度设计，来推动公共事业管理者遵守公共事业管理伦理规范和要求，逐步达到自律。这一机制实际上是将伦理建设与公共事业管理结合起来，主要包括以下内容：

第一、建立完善的法律框架。法律体系的完善对公共事业管理伦理的形成和实施取着控制的作用。

第二、公共事业管理的责任履行机制。理想的责任履行机制对公共事业管理人员遵守公共事业管理伦理取着积极的促进作用。

第三、行为守则。即根据公共事业管理伦理精神、价值取向和基本的规范和要求，对公共事业管理人员日常管理行为所做出的具体的、具有一定可操作性的规定。

第四、公民参与。制度化的公民参与，对公共事业管理人员违反其职业伦理，违法的、腐败的和不道德的行为具有十分明显的监督作用， 单项选择题

1、公共事业管理的主体是（ B ）

A、政府部门 B、公共部门 C、企业单位 D、私人

2、目前在我国，国家权力机关对行政机关及公务人员的监督最重要的是( A ) A、法制监督 B、行政监督 C、舆论监督 D、内部监督

3、《中华人民共和国国家赔偿法》是在哪一年正式通过的，标志着我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。（ C ）

A、1992 B、1993 C、1994 D、1995 4、公共事业管理责任的性质 ( D )

A、公共性 B、效率性 C、流动性 D、A和B 5、公共事业管理的出发点与核心是（ A ）

A、增进和维护公共利益 B、以公众为本提供服务 C、严格遵守和执行法律 D、勇于承担公共责任

6、公共事业管理部门在制定涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决定时，应举行（ A ）广泛听取公众各相关利益群体的意见，以保证公共政策真正是公共政策，代表、反映和符合公共利益。

A、公开听证 B、民意调查 C、咨询委员会 D、利益群体

7、进行( B )是促进公共事业管理责任的基础工作。

A、公开听证 B、民意调查 C、咨询委员会 D、利益群体 8、我国自( C )《民事诉讼法（试行）》制定，于1990年10月1日正式实施后，建立了有中国特色的、符合中国国情的政府诉讼责任制度。 A、1980 B、1981 C、1982 D、1983 多项选择题

1、公民参与公共事业管理的基本方式有（ ABCD ）

A、公开听证。 B、民意调查。 C、咨询委员会。 D、利益群体。 2、行政监察的基本特点：（ ABCD ）

A、隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；

B、有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权； C、均有行政监察的立法，对行政监察作出明确的规定；

D、监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。

3、要保证公众对公共事业管理的参与，必须具有以下的基本条件: ( ABC ) A、要有必须的制度设计。 B、要有相应的公共管理文化。 C、公众必须的参与能力和信息。 D、要有明确的法律规范

案 例环评单位为何不敢环评圆明园

资料来源：《新京报》 2005-5-12

圆明园管理者此前所说“无人敢承接防渗工程的环境评价”看来并非虚言———昨天，国家环保

总局副局长潘岳点名批评了不敢承担社会责任的北京师范大学下属的环评单位，这家单位在圆明园管理处主动递交委托书、希望他们对该工程进行环境影响评价、反复近一个月后，才提出不愿牵头做该项工作，“延误了圆明园工程环境影响评价的时间”。

我们知道，受托对某个建筑项目进行环境评价，委托方是要付费的，所以，若是一般的工程，环评单位恐怕要争吃这块“肥肉”，但是，遇到圆明园工程，怎么反而退避三舍？

从技术和业务能力上说，北师大下属的这家环评机构具有经国家环保总局认可的“甲级”环评资质，完全有能力承担圆明园环境综合整治工程的环境影响评价。

不愿意接手这个工作，用环保总局负责人的话说，是该单位“没有科学的态度与负责的精神”，“瞻前顾后，惧怕承担责任”。

对已经处在公众目光注视下的圆明园防渗工程进行环境评价，其结果要经得起科学的检验，经得起专家和公众的质疑，的确是需要承担责任的。但环评机构有义务承担社会责任，惧怕承担责任，不讲职业道德与专业信誉，应该受到批评甚至主管部门的处罚。

但是，圆明园防渗工程作为一块“试金石”，映照出“惧怕承担社会责任”的环评机构绝不只一家两家。北师大下属的环评单位，其目前受到的最大的非议是拖的时间太久———如果它也和其他环评机构一样在圆明园管理处当初找上门来时就一口拒绝，而不是反复近一个月，大约就会因为“罚不责众”，而出现另一种结果———正是在一个月的“食之有难，弃之不甘”的“反复”中，北师大下属的这家环评单位延误了圆明园的时机，招致了批评和众怒。

一方面中国的环评事业方兴未艾，一方面却是环评机构惧怕担责畏缩不前，这种状况令人寒心，显然急需改变。眼下，有必要对所有的有资质、有能力，却拒绝建设单位合理委托、害怕承担责任、不敢以科学态度进行环评的行为和机构进行整顿。

但长远来看，更要建立一种机制，使环评机构的业务能力高低、社会责任感的强弱、社会效益的优劣等，与它们的切身利益密切相连，在市场的和行政的奖惩之间，促使它们选择愿意担责；还要培养一种社会氛围，依法办事，让那些坚持科学和公正的环评机构能摆脱来自方方面面的干扰，即使最后出具对一些人不利的环评结果，环评机构也不会遭致或明或暗的报复、影响到该机构的生存和发展，在体制上保证其客观中立，降低它们的从业风险，使它们敢于担责。

我们呼唤环评机构竞争机制的尽早建立和完善。无论是业务能力的提高，经济效益的取得，还是社会责任感的强化，完善的竞争机制将是一个加速器。合法合理的竞争，可以使那些兢兢业业的环评从业者从中得到好处，也可以使技术力量不强、人员素质不高、工作效率低下、责任意识不强的环评单位遭到淘汰；合法合理的竞争，可以培植起若干个优秀的环评机构的品牌，以强大的市场实力和规范的管理制度，摆脱行政单位的地方保护，摆脱方方面面不当利益的诱惑，独立开展工作，独立承担社会责任。

环保总局已经决定，将“适时引进国际先进的环评机构参与国内环评市场竞争，带动环评单位主体的多元化”。这是环评竞争机制加速建立和完善的信号。国际先进环评机构的进入，作为一种“鲇鱼效应”，将会给国内的环评机构形成压力，迫使它们整体进步。到那时，类似圆明园防渗工程的环境评价，应该不会“哑”声一片了。

参考文章：

1、公共管理的职业主义与职业伦理 张成福 . 新视野. 2003年3期 2、论公共管理者的仁爱品性. 张康之. 甘肃理论学刊. 2004年1期

3、关于公共行政伦理问题的思考. 陈素慧. 西藏民族学院学报(哲社版) . 2004年4期

参考书目：

1、俞可平. 治理与善治. 北京. 社会科学文献出版社. 2000

2、张成福、党秀云. 公共管理学. 北京. 中国人民大学出版社. 2001 3、娄成武、李坚. 公共事业管理概论. 北京. 中国人民大学出版社. 2005

概念与术语 公共事业管理绩效

公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。 绩效管理

所谓绩效管理，是利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。 绩效目标

包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：

第一、绩效目标的确立和分解。所谓绩效目标的确立，就是根据相关绩效信息和公共服务的要求，依据一定的指标和方法，将组织目标转化成可测量的绩效目标或指标。而绩效目标的分解，就是将绩效目标根据组织的部门和人员岗位进行分解，即转化为具体的部门和人员的责任要求，同时进行必须的资源配置。

第二、绩效目标的实施。即组织中各个部门和人员根本所承担的绩效责任，展开管理实施工作。

第三、绩效目标的评估。这一评估实际上分为两个方面：一是在实施过程中的评估，这实际上是一种根据绩效指标进行的控制反馈工作。二是在整个管理过程结束后，对最终结果是否达到目标进行的评估。 结果导向

绩效管理不否认程序和规则，但一切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，并根据结果的需要来组织、落实和协调管理。 责任机制

责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等。 经济

从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）经济指标关注的是绩效管理中的“投入”项目或“投入”的方面，以及如何使投入作最经济的利用。按法定程序进行投入，以最低的投入或成本，生产和提供了既定数量和质量的公共产品或服务的公共管理，在经济水平方面是好的管理。这一指标并不关注服务对象问题，而是如何生产既保证既定公共产品的数量和质

量，又消费最少的资源。 效率

从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）效率这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。如果说经济指标所追求的是在既定的收益下所付出的成本最小的化，那么，效率指标追求的则是以一定的代价获取最大的收益。 效果

从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）效果它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度，如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等，相当程度上，是公共服务符合政策目标的程度。 公平

从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）公平这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。 标杆管理

标杆管理（Benchmarking）又称基准比较，是在工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。标杆一词原系地质人员在测量时，在地形上所作的做为测量参考的符号，因此，所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标杆进行比较。比较对象并不一定是全面先进，在某一方面成就突出就可以作为参照的基准，而且，比较不是简单的参观和经验模仿，而是围绕管理需要进行深入的比较和分析。是“寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效操作程序的一套系统过程”。 基准比较

所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标杆进行比较。比较对象并不一定是全面先进，在某一方面成就突出就可以作为参照的基准，而且，比较不是简单的参观和经验模仿，而是围绕管理需要进行深入的比较和分析。是“寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效操作程序的一套系统过程”。

社会指标

所谓社会指标，是指观测各部分人口的社会情况与长期变化趋势的统计数字，其中的社会情况包括特定社会中社会成员生活的外在与内在的环境。社会指标是以统计数字来表示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共事业管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共事业管理所需要的相关信息。这些信息可以大致分为两类，一类是公共管理形成原因分析，另一类是公共事业管理实施的结果分析。 社会评价

公共事业管理的社会评价，是从公共事业管理结果对社会发展目标所作贡献与影响进行的评价。这是从公共事业管理外部，而且主要由非公共事业管理机构来进行的评价。这种评价是把公共事业管理的结果放在整个社会的发展中，从全社会的角度出发，分析评判公共事业管理的最终结果对社会发展目标的影响程度，从各个方面综合评价其结果对社会发展的贡献。 公众满意评价

评价公共事业管理机构绩效的优劣高下，不仅仅是看其经济指标和效率指标的高低，也不仅仅看公共事业管理机构对达成社会公正的自我评估，还必须考察评价其所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需要，其绩效评估是否得到公众的认可，公众对其提供的公共服务是否满意。

复习思考题

1、什么是公共部门的绩效管理？其是如何产生的？有何价值？

公共部门绩效管理是在20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，并与资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。

在当代，随着政府改革的深入及其相应的公共事业管理体制改革，绩效受到了前所未有的重视，新的绩效理念被引入了包括公共事业管理部门在内的整个公共部门，落实于管理过程中，形成了包括公共事业部门在内的整个公共部门的绩效管理。这一发展的基本原因是：

第一、 作为以政府为核心的公共管理的一个重要组成部分，公共事业管理部门对绩效理念的重视和引入，是社会发展的迫切要求所导致的从20世纪70—80年代开始的世界范围内政府改革的直接结果。

第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须。在传统的社会公共事务管理中，以准公共产品为主的公共事业产品的生产和提供，除如美国等极少数国家外，大多数国家都是由政府直接负责的，政府是公共事业管理唯一的主体。因此，随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共事业管理

规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共事业产品生产和提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成，绩效管理也随之成为必须。

应运而生的公共部门的绩效管理，在公共事业管理中具有十分重要的价值，这就是：促进公共事业管理绩效的提高。这主要体现在：

1、绩效管理是促进公共事业管理绩效提高的重要的管理工具 2、绩效管理是公共事业管理科学的评估工具 2、公共事业管理绩效管理的基本构成是什么？

包括公共事业管理在内的整个现代公共部门的绩效管理活动，可以从发生顺序和功能活动两个方面进行分析。从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：

第一、绩效目标的确立和分解。所谓绩效目标的确立，就是根据相关绩效信息和公共服务的要求，依据一定的指标和方法，将组织目标转化成可测量的绩效目标或指标。而绩效目标的分解，就是将绩效目标根据组织的部门和人员岗位进行分解，即转化为具体的部门和人员的责任要求，同时进行必须的资源配置。

第二、绩效目标的实施。即组织中各个部门和人员根本所承担的绩效责任，展开管理实施工作。

第三、绩效目标的评估。这一评估实际上分为两个方面：一是在实施过程中的评估，这实际上是一种根据绩效指标进行的控制反馈工作。二是在整个管理过程结束后，对最终结果是否达到目标进行的评估。

从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：

（1）绩效评估。即对组织绩效的评估，相当程度上，绩效评估的过程也就是一具组织要达成一定的组织目标、如何达到这一目标以及评估是否达到这一目标的系统的管理过程，是一个运用绩效评估评来提高和达到组织绩效的过程。从评估的对象来看，绩效评估涉及到组织活动和人员等各个方面，既可以是整个组织的绩效、计划的绩效，也可以是个人的绩效。目前在公共管理部门中，比较重视的是对组织绩效和个人绩效结合的评估。

（2）绩效衡量。绩效管理的重点也是难点，是要将组织目标分解为可测量的绩效目标，因此，绩效管理中的一个功能性活动，就是为了能尽可能科学和客观地进行评估，管理者必须制订一套能衡量组织目标实现程度的绩效指标系统，或说可以衡量组织绩效的标尺，以对组织内部与外部、组织内部或外部不同时期的管理效果进行测量比较。

（3）绩效追踪。即对组织的绩效进行不间断地观察、记录和分析，以作为改进组织绩效的依据，促进组织绩效的提高。

3、公共事业管理的基本绩效指标是什么？各自的基本内涵是什么？

从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标一般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。）

（1）经济。这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？而且，作为公共组织尤其政府部门来说，这一指标还包含着其支出即取得结果的花费是不是按照法定的程序进行。经济指标关注的是绩效管理中的“投入”项目或“投入”的方面，以及如何使投入作最经济的利用。按法定程序进行投入，以最低的投入或成本，生产和提供了既定数量和质量的公共产品或服务的公共管理，在经济水平方面是好的管理。这一指标并不关注服务对象问题，而是如何生产既保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。经济指标通常可以用货币的形式来表示。

（2）效率。这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。如果说经济指标所追求的是在既定的收益下所付出的成本最小的化，那么，效率指标追求的则是以一定的代价获取最大的收益。因此，效率是投入与产出之间的比例关系，它关注的同样是如何生产即手段的问题，而这种手段通常也可用货币方式进行表达。公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。

公共部门的效率包含两个方面的内容：一是生产效率，即生产和提供公共产品或服务的平均成本；二是配置效率，即公共组织所提供的公共产品或服务是否满足了利害关系人（即其利益与公共产品的生产和提供有关系的个人和群体）的不同的偏好，也就是公共组织所提供的公共产品或服务的项目中，如国防、社会治安、文化、教育、卫生、社会福利、环保等，其预算比例及投资的先后，是否符合公众的偏好顺序，即公众的需求顺序和需求水平。

（3）效果。效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指的是公共服务实现公共管理目标的程度，如福利状况的改变程度、公共产品使用者满意程度等，相当程度上，是公共服务符合政策目标的程度。就对公共部门管理的结果的衡量而言，效率指标适用于可以量化的或货币化的公共产品或服务，但在公共管理中，有不少服务是很难量化的，且分配效率也不易理解，因而只能从管理实施前后状况或行为的改变来进行衡量或评价。效果指标能衡量出公共服务实现既定目标的程度，因此，效果指标在公共管理中亦具有十分重要的地位。 效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。

（4）公平。这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。因此，公平指标是对享受公共服团体或个人所质疑的公正性来说的，是对公共管理最重要的本质的实现程度的衡量。在传统的政府管理中，虽然也没有谈及公平，但由于重视的是效率和效果，因而几乎没有从公平的角度对管理结果进行分析评价，公平并没有受到应有的重视。自1970——80年代的政府管理改革以来，公平问题日益受到重视，并逐步成为了衡量政府管理绩效的重要指标，这无疑是一个巨大的进步。但必须指出的是，一方面公平指标在市场机制下较难进行界定，另一方面也是更为重要的是，公平的内涵是与政治和社会制度密切相连的，不同的社会制度和政治制度下，公平具有不完全相同的内涵和指向，因此，公平的指标相当难以制定。

4、确定公共事业管理的具体绩效指标应注意什么？

在当代，公共事业管理是整个公共管理中与公众联系最为直接的部分，其由特定的公共事业产品生产和提供方式构成的管理体制，决定了它与私营部门相比具有公共性，而与提供纯公共产品的部门如国防等相比，又具有明显的经济性，相当程度上，是纯公共管理与纯企业管理间的过渡带。因此，在其绩效指标的制定中，必须重点考虑到以下因素的影响或制约：

第一、社会因素。公共事业产品的生产和提供的最终目标是为社会服务，这是对涉及公共事业管理的一切组织的基本要求，因而应从这一侧面制定指标如公平、效果指标对其绩效进行评价。

第二、经营性因素。当代的公共事业管理中，一方面是整个公共事业产品的生产和提供根本上是以特定商品的形式向公众提供的，是存在交易形式的，即不是完全免费的，另一方面是不仅经营效率是非政府组织和涉足其中的企业存在的关键，而且政府机关也必须注重公共支出的资金价值，因此，必须有相应的经营性指标对绩效进行评估，甚至一些涉足公共事业产品生产的企业，如邮电、通讯、铁路等，还应该根据相关的公共政策和要求，制订出特定的营利性指标进行绩效评估。

第三、竞争因素。既然公共事业产品是一种特定的商品，因而在一些公共事业产品的生产和提供中，如非政府生产、公共提供的公共事业产品，就存在着生产者的争取公众的竞争。在正常的竞争情况下，生产者的竞争性强，就表示其产品的质量高，赢得了更多的公众，同时，也在一定程度上显示出其管理的绩效水平高低。因此，通常可以从考察竞争性出发，设定一些非财务性的绩效指标进行评价。

第四、公共事业产品公共性纯度因素。如我们在第八章已指出，公共事业中不同类别产品的公共性纯度并不完全一致，在非竞争性和非排他性方面的表现也不相同，就是同一类别中的不同的具体产品的公共性也不完全相同，如就教育产品而言，在总体上其公共性与社会科学研究就不相同，而在其内部来说，普通教育产品和高等教育产品的公共性也不同，

在当前社会高等教育产品相当程度上甚至超出了公共事业产品的范畴，等等。因此，涉足具体的公共事业产品生产和提供的组织必须有符合自己产品特点的绩效评估指标。 总之，公共事业管理绩效指标的制订是一个具体问题具体分析的过程。当然，考虑公共事业具体情况所制订的具体的绩效指标，也有一个水平高低或好坏之分。 5、什么是标杆管理？这一管理工具在公共事业绩效管理中有何作用？

标杆管理（Benchmarking）又称基准比较，是在工商企业界形成的一种卓有成效的管理方法。标杆一词原系地质人员在测量时，在地形上所作的做为测量参考的符号，因此，所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标杆进行比较。比较对象并不一定是全面先进，在某一方面成就突出就可以作为参照的基准，而且，比较不是简单的参观和经验模仿，而是围绕管理需要进行深入的比较和分析。是“寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效操作程序的一套系统过程”。

从管理的角度看，所谓标杆管理，即追求卓越的管理模式，并将这一卓越管理模式学习转化，设为标杆或基准并实施管理，以提高组织绩效的一个管理工具。从绩效管理的角度看，由于标杆的设定向组织提供了绩效改进的信息，因而组织绩效标杆的设计在绩效管理中有十分明显的作用：对一个组织来说，虽然可以在组织内部从完成既定目标来衡量绩效，但从根本上说，绩效的高低与卓越与否，实际上是与其他组织比较而言的，因此，为了真正提高组织绩效，在组织的绩效管理中，可以寻找某些表现优于自己的组织，或在某些方面优于自己的组织作为比较绩效比较的对象，即绩效比较的基准，分析它们优于自己的原因，它们哪些方法、程序是需要学习并引进的。可见，标杆管理实际上是促进组织学习与改革，提高绩效的重要途径。

6、进行成功的公共事业绩效管理需要什么基本条件？

公共事业管理部门尤其是其中的政府部门要获得绩效管理的成功，必须努力创造出下列实施绩效管理的必备条件：

第一、 组织领导必须有对绩效管理的价值有足够的认识和重视，必须对组织实施绩

效管理积极支持。

第二、 必须具有制订绩效指标的专业性人才。 第三、 要将绩效管理制度化。

单项选择题

1、公共事业管理最直接的结果是（ ）

A提高公共事业管理的效率 B保证和提高公众的基本生活质量和水平 C生产和提供公共事业产品 D更好的为大众服务 2、绩效管理的核心（ ）

A注重社会公平 B资金价值的管理 C强调和重视投入、过程 D成本与效益相连，力求以最低的成本获得最大的效益

3、公共部门绩效的基本指标中经济指标指的是（ ）

A以最小的成本，提供最好的服务 B一定的代价获取最大的收益

C公共服务实现公共管理目标的程D接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇 4、公共部门绩效的基本指标中公平指标中关注的基本问题是（ ） A以最小的成本，提供最好的服务 B一定的代价获取最大的收益

C公共服务实现公共管理目标的程D接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇 5、公共事业管理由于其自身的内涵和特点，（ ）实际上是整个公共管理中最早涉及的领域，也是最为主要的领域。

A这一公众满意程度评价 B社会评价 C经济评价 D效率提高

6、效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以（ ）什么作为评价 A以产出与结果之间的关系进行评价的 B公共产品使用者满意程度 C行政效率 D目标与结果 7、（ ）是整个公共管理中与公众联系最为直接的部分

A改善人民生活水平 B 公共事业管理 C 提供公共事业产品 D提高公共事业管理效率

8、为了保证公共事业管理社会评价的科学性和公正性，通常可以通过（ ）及相应的方法来进行。

A经济指标 B效率指标 C公平指标 D社会指标

多项选择题

1、从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程，它分为（ ） A绩效目标的确立和分解 B绩效目标的实施 C绩效目标的评估 D绩效追踪

2、绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主要是：（ ） A注重社会公平 B注重和强调投入 C结果导向 D责任机制

参考答案

单项选择1、C 2、D 3、A 4、D 5、A 6、A 7、B 8、C 多项选择1、ABC 2、CD

第十章 参考书目

1、朱仁显. 公共事业管理概论. 北京. 中国人民大学出版社. 2003 2、魏志春. 公共事业管理. 上海. 上海教育出版社，2004

3、Fenwick,N,Klain,R. and Patricia,1995,How Organization Measure Success；The use of Performance Indicators in Government. London: Routledge.

参考文章：

1、强公共事业管理专业知识与技能教学的思考. 吴国文. 遵义医学院学报. 2003年01期

2、公共事业管理的现状及前景展望. 梁俐. 市场周刊.财经论坛. 2003年06期

3、政事分开:凸显公共事业组织服务职能的关键. 张志刚. 于艳敏. 前沿. 2004年02期