现代化农业 ２０１３年第１２期（总第４１３期） ・ ３５ ・ 黑龙江省农田水利投融资现状、问题与对策研究 崔宁波，张雪薇，李忠杰 （东北农业大学经济管理学院，哈尔滨１５００３０） 摘要：农田水利建设能够有效抵御旱涝灾害，保证农业稳定发展。农田水利投融资问题更是农田水利建设中 的重中之重。黑龙江省作为农业大省，其农田水利投融资问题对于保障粮食供给和粮食安全十分重要。本文分析 了黑龙江省的农田水利投融资的现状及存在问题，如各投资主体的投资不足、未能建立公益性补偿机制等，提出了 加快黑龙江省农田水利投融资体制机制的对策建议，即搭建省级水利投融资平台、统筹管理省级水利投资建设基 金、整合各类涉水项目资金、用好用足金融支持政策等。 关键词：农田水利；投融资；体制机制 ｌ 黑龙江省农田水利投融资现状 农田水利是农业和农村发展的重要基础设施，具有很强的公益性、基础性和战略性，在保障国家粮食安 全、促进农村经济社会发展中具有十分重要的地位和作用。２０１１年中央“一号文件”明确提出：促进经济长 期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利 支撑保障能力，实现水资源可持续利用。黑龙江省耕地面积超过１３３３万ｈｍ ，约占全国的十分之一，但公顷 耕地水资源占有量只有５５２０ｍ。，不到全国平均水平的１／３。全面贯彻落实中央一号文件精神，加强农田水 利建设，不仅对全省农村农业发展，而且对全省经济社会发展具有重要的现实意义。 ２０１１年是黑龙江自建国以来水利建设资金投入最多的一年，全省落实各类水利建设资金１５７亿元。建 设重点工程３５９项，其中超亿元大项目７５项，防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全的保障能力全面提 升。２０１１年，全省粮食总产量达到创纪录的５５７．１亿ｋｇ，成为全国粮食总产量和商品量双第一的省份，农田 水利在确保国家粮食安全和全省经济社会发展中的作用十分明显。随着政府对农田水利设施建设的重视， 对农田水利的投入也不断增加。从２００７年的２８亿元，到２００８年的５２亿元，再到２００９年首次突破１００亿 元，达到１０９亿元；２０１０年，再创新高，达到１４０亿元，比“十五”期间的总和还多；２０１１年，历史突破，达到 １５７亿元；“十二五”期间计划投入１０５０亿元，专门用于农田水利建设，保证和促进粮食生产实现新跨越。 多年来，全省十分重视水利工作，新中国成立后修建了大量的中小型农田水利工程，为农业和农村生产 发展起到了重要的保障作用。但也必须看到，目前农田水利建设维护投入不够、基础设施薄弱等问题仍然比 较突出。黑龙江省的农田水利投融资还存在诸多问题，解决好当前农田水利投融资问题对保证黑龙江省农 田水利持续发展、农业稳定具有重要的现实意义。 ２ 黑龙江省农田水利投融资存在的主要问题 ２．１ 投资主体的投资不足 农田水利基础设施建设的资金来源主要包括政府和个人两个途径，国家对于农田水利基础设施的投资 采取受益者承担的政策，当地政府和农户是主要的受益者，因而也是主要的投资者。但农田水利建设自身的 特点决定了其投资主要依靠政府，而目前政府建设投资占水利投资的比重偏低。首先，中央财政对农田水利 基础设施投资不足。按水利部统计数据，１９８０￣２０１１年农田水利投入占水利基本建设的比重平均为６ ，中 收稿日期：２０１３—０９—２６ 基金项目：黑龙江省哲学社会科学基金课题“提高粮食综合生产能力背景下农户经营行为与补贴政策效果研究”，项目号： １１Ｅ１３１ 作者简介：崔宁波（１９８０一），女，黑龙江哈尔滨人，硕士生导师，主要从事农业经济理论与政策研究。 ・ ３６ ・ 现代化农业 ２０１３年第１２期（总第４１３期） 央政府对末级渠系和田间工程等小型农田水利基础设施的投入明显不足。尽管国家对农田水利基础设施投 资的比重逐年加大，但相对于其所需资金来说仍然严重不足。资料显示，按照近年来的投资情况推算，中央 对农田水利基础设施每年能实现５００亿元左右的投资，而相对于总投资计划仍有４００亿元的资金缺口。 另外，地方财政对农田水利基础设施的投资不足。由于黑龙江省是一个农业大省，政府财政收入较低， 历年的配套资金总是不能满足农田水利基础设施的资金需要。其次，无论是中央政府投资的农田水利项目， 还是地方政府投资的农田水利项目，都需要地方政府的资金投入，可是地方政府农田水利资金的融入渠道较 窄、供给规模较小。以２０１１年为例，黑龙江省水利建设计划投入１５７亿元，实际到位１３１亿元。其中农田水 利建设投资４６．８亿元，这笔资金主要用于改善农业生产、农民生活条件和农村生态环境。再次，水利建设资 金更多的投向了大江大河治理等大型水利工程建设，对农田水利工程的倾斜力度不够。农田水利基础设施 的建设被中央和地方政府所忽视，大多数地方政府没有真正将加强农田水利建设纳入政府工作的议事日程。 农村劳动积累工和义务工取消后，用于小型农田水利建设的工日每年减少１．５亿个，相当于每年减少３Ｏ亿 元的投入，致使原本主要依靠农民筹资投劳开展的小型农田水利建设受到较大影响。现在农民投入的投劳 投工只相当于以往的ｌ／４左右。 ２．２ 未能建立公益性补偿机制 在美国和日本等发达国家，农田水利和农业灌溉等准公益性项目的建设、运行、保养等费用，大多是由国 家政府拨款和地方财政配套资金来筹集的。但是，我国还没有建立与国外相仿的补偿机制。补偿机制不健 全，不但导致农田水利基础设施自我积累较慢，还影响了其自我发展能力。 目前，尽管我国有些具有经济效益的农田水利项目（如农业灌溉、供水等水利基础设施）实行了有偿使用 的收费制度，但是受到水价机制不合理、管理机制不健全等因素的制约，导致农田水利资金不能合理运行。 投入农田水利基础设施的资金不能有效转化为水利资产，不能产生良好的经济效益，再加上没有完善的投资 补偿机制，所以，就导致农田水利项目不能顺利吸引市场性资金。地方政府不能及时筹措配套资金，导致农 田水利项目资金链断裂，工程无法按时完成。另外，由于我国缺失完善的农田水利价格机制，即使农田水利 项目如期竣工并交付使用，也会出现当初的水利投资资金不能有效升值的情况。由此，原本有意愿对水利项 目进行投资的团体和个人也会降低其预期投资回报率，最终，大多数潜在投资人不愿参与农田水利项目的投 资。从而，农田水利项目的引资政策也就步入了一个恶性循环的怪圈。 ２．３产权制度不健全 在新中国成立初期，农民对农田水利基础设施投资的积极性非常高，而且在一定时期投入农田水利建设 可以记工分，会带来直接收益。农村经济体制改革后，一家一户的小规模分散经营体制与作为抗灾减灾、改 善生产条件的具有“集体行为”属性的农田水利项目集约化管理、社会化服务体制之间产生很大矛盾。农田 水利基础设施绝大多数处于共用状态，单个农户拥有一条灌溉支渠的情况非常少，农民也没有能力承担支渠 以上的投入以及干渠、水库等蓄水设施的维护。在水利工程产权界定不明晰的情况下，农民经常选择不投 资。 目前，黑龙江省的农田水利工程大多由政府、企业和农户共同投资兴建，但建成后的工程产权往往由政 府垄断，农户并没有因参与投资而获得相应的产权和收益。政府无偿占有农民投资的行为严重损害了农民 的财产所有权，大大削弱了农民的购买力，给兴建农田水利工程带来了极为消极的影响。同时，黑龙江省的 大部分农田水利基础设施都是投资活动的利益关系不清晰，投资收益和风险不对称，产权对投资活动无根本 性约束。政府或主管部门既是投资者又是经营者，缺乏约束机制。同时，农田水利项目大多投资大、工期长、 基金回收慢，一部分农田水利项目甚至无法回收投资。 ３完善黑龙江省农田水利投融资体制机制的对策建议 ３．１搭建省级水利投融资平台 现代化农业 ２０１３年第１２期（总第４１３期） ・ ３７ ・ 建议省政府尽快扶持组建黑龙江省水务投资有限责任公司这一省级水利投融资平台，实现多元化融资， 开辟水利建设资金新的来源渠道，减轻政府对水利工程建设的负担。为扶持省水务投资公司成立，建议省政 府赋予其三项经营性资产：一是为省水务投资公司足额注入资金；二是调整资产存量，将水利厅及其它地市 部分盈利较强的优质水利资产注入到省水务投资公司，既能解决水务公司贷款抵押资产不足问题，还能通过 经营性收益来弥补公益性水利投入不足；三是赋予省水务投资公司在项目所在地拥有土地储备职能，通过协 调区县政府调整规划，适时开发水利项目周边土地，进行土地置换，或通过土地整理换取建设用地指标支持 储备土地开发，将其中的收益返还公司，从而获取水利建设资金，以解决项目所在地的地方配套资金，其实质 就是“以地换取水利项目”。 ３．２统筹管理省级水利投资建设基金 统筹管理省级水利投资建设基金，由专门的机构足额提取、专款专用、单项审计。进一步扩大水利基金 及行政事业性收费规模，提高征收标准，扩大征收范围，加大征收力度，提高征收到位率。尽快推出《中共黑 龙江省委黑龙江省人民政府关于加快水利改革发展的意见》（黑发Ｅ２ｏｌ１］１５号）的配套实施细则，制定“从土 地出让收益中提取１Ｏ ～１５ 专项用于农田水利建设”的具体计算规定，明确要求各市（地）将土地出让收 益的一部分交由省级专门机构统筹管理，确定其用于农田水利建设的具体投向和办法，统筹管理这１０ ～ １５ 的土地出让收益。同时，将省级水利基本建设资金纳人省级部门预算，提高省级水利基本建设资金年度 预算保障力和执行力。 ３．３整合各类涉水项目资金 在统一规划的基础上，统筹安排各级各部门涉水项目，整合农业综合开发、土地综合整理、中低产田改 造、小农水资金、千亿斤粮食产能水利化工程等各类涉水资金，避免撒胡椒面的分散做法和重复安排做法，全 面提高涉水资金综合统筹运用能力。建议由发改委会同水利部门共同审批涉水项目，以水利投资为主的项 目由水利部门统一负责规划设计并组织实施，其他项目由水利部门参与规划设计，涉水建设工程应由水利部 门负责组织或监督实施，提高建设质量，避免重复投资、资源浪费。 ３．４用好用足金融支持政策 根据水利部与人民银行、财政部等７部委联合印发的《关于全面加强水利改革发展金融支持和服务的意 见》（银发［２０１２１５１号）精神，争取省政府大力支持，加快推动黑龙江省金融支持水利的相关配套政策尽早出 台。 一是推进农田水利管理体制改革，划清产权归属，除具有防洪抗旱、饮水安全、水保生态等公益功能的大 型水库、河坝归属国家外，采取竞标拍卖、承包、租赁等多种方式，将小型农田水利设施所有权与经营权分离， 使其符合贷款抵押要求，扫清金融介入的制度性障碍。 二是积极争取通过省级水利投融资平台发行水利债券进行直接融资，批准将地方水资源费、地方水利建 设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金作为还款来源，完善水利建设融资担保和风险补偿 机制，探索成立水利融资性担保公司或设立担保风险补偿专项基金。 三是加快农田水利建设投融资产品创新步伐，尽快推出大型水利基础设施设备和中小农田水利灌溉系 统融资租赁服务，水利项目经营权、收费权抵押贷款，财政补贴资金抵押贷款以及水利机具抵押贷款等，争取 给予优惠利率和延长贷款期限，加大财政贴息力度，拓宽水利项目投融资渠道，满足农田水利建设多样化的 需求。 ４ 参考文献 ［１］ 余晓燕．当前水利投融资机制探讨［Ｄ］．合肥：安徽大学，２０１２． ［２］宋贤卓．我国农田水利设施投资的制度思考［Ｊ］．新东方，２００９（６）：３６—３９． ［３］谭向勇，刘力．粮食主产区小型农田水利建设投入机制探析［Ｊ］．农业经济问题，２００７（４）：４１—４６． （０２３）